太空碎片影响归途，国际软法如何破局？

据中国载人航天工程办公室消息，神舟二十号载人飞船因疑似遭太空微小碎片撞击，原计划于2025年11月5日实施的神舟二十号返回任务，推迟至同月14日，并最终圆满完成。这一事件再次提醒我们，太空碎片已成为威胁外层空间可持续利用的重要因素。在当前太空碎片数量呈现出指数级增长趋势，而太空碎片治理领域有强制约束力的国际规则尚未形成的背景下，系统梳理相关国际软法的现状、困境及优化举措，对未来进一步推进太空碎片治理具有重要价值。

一、太空碎片轨道分布及治理难题

目前，大量太空碎片充斥着外层空间。据欧空局太空碎片办公室统计数据，截至2025年10月21日，地球轨道上，尺寸在1cm到10cm的太空碎片有120万个，1 mm到1cm的太空碎片高达1.4亿个，并且在海拔约550公里的低地球轨道范围内，构成威胁的太空碎片数量与活跃的卫星数量相同。这些碎片足以对作战卫星、机器人任务和人类航天构成威胁。理论上，太空碎片治理可以通过减缓和主动移除两种方式进行。聚焦于前者，现有国际规范性文件主要从航天器生命周期的三大关键环节——制造、运作及任务终结，探索如何有效减缓太空碎片的生成问题。在太空碎片主动移除领域，多个国家投身于太空碎片主动移除技术的研发与创新，例如中国自主研发的“遨龙一号”太空碎片清除飞行器、澳大利亚电子光学系统公司的激光系统“主动清除碎片”（ADR）技术、英国的RemoveDEBRIS项目等。但由于成本高昂及技术成熟度不足，太空碎片主动移除目前主要停留在实验演示阶段。同时，国际制定相关规则与标准的进程也面临挑战，如外空活动长期可持续性准则（LTS）的第20、21、22条中有关太空碎片主动移除的规定，至今仍未协商一致。

太空碎片指数级的增长趋势凸显了其治理难度：一是太空碎片清理技术复杂且尚处在实验阶段，其应用前景还有待进一步评估。二是太空碎片清理成本较高，使得在利益选择上清理成为难题。比如，由英国萨里大学和“空中客车”公司联合研发的收集太空垃圾碎片的“RemoveDebris”航天器耗资520万欧元，约4000万元人民币。三是空间技术发达国家因可选择在中、高地球轨道发射卫星，导致部分国家对于清理低地球轨道太空碎片的意愿不强。四是地缘政治冲突向太空竞争博弈延伸，使得发展军事力量维护太空霸权成为个别国家的第一选择。五是太空碎片清理不仅涉及技术问题，而且还涉及国际规则问题，且这类规则在国内法和国际法层面的衔接上日趋复杂、模糊，使得其呈现出软法治理的特色，等等。这些客观、主观、技术和规则因素的存在，致使太空碎片治理成为难题。

二、太空碎片治理引入国际软法的

逻辑理路

1999年和平利用外层空间委员会发表《关于太空碎片的技术报告》，使国际社会普遍认识到太空碎片对航天器和太空活动已造成威胁。然而，此时外层空间法的主体部分已经颁布完成，导致现行的国际强制性规则为太空碎片治理只是提供了宽泛的法律架构，无法有效应对日益复杂的太空碎片治理问题。并且，由于太空事务的敏感性以及各方在利益诉求、历史传统以及政治阵营等方面的差异，要在太空领域形成具有强制约束力的国际规则，往往比在国际贸易、投资、交流等传统的经济、文化领域经历更加漫长且曲折的过程。当国际强制性规则创制成本太高，导致规则供给滞后，以及当各国为了保持本国对外政策的灵活性而不愿接受国际强制性规则时，国际软法便会成为一种次优乃至最优的选择。

从成本—收益的角度看，国际软法在制定和适用成本上优于国际强制性规则，使其可以有效弥补太空碎片治理中的规则空缺。首先，国际软法的制定者可以是国家也可以是各类非政府组织，内容可以是以“宣示性条款”为主的原则性规定，亦可以是指向明确极具操作性的规定。多元去权威化的创制主体以及表现形式的多样化，决定了国际软法可以相对较快地被采纳和修订，而不必经历传统的国际规则制定的程序，能够最大程度应对太空碎片快速增长带来的各种突发问题。其次，国际软法通常是国际行为体对某一特定问题基本观点、实施原则和目标追求的体现，反映了参与者的共同理性，其效力发挥主要靠参与者自身的道德约束，而无需国际法院等超国家司法机构强制性力量的保证，使其适用成本相对较低。最后，国际软法不受国际立法机构授权的约束，也没有被正式的法律机构采用，可不限于特定的法律管辖区，具有国际适用性，决定了国际软法可用于解决不同太空行为体之间在太空碎片治理中的问题。

从实际适用看，太空碎片治理与国际软法存在实践耦合。尽管具有法律约束力的条约为太空碎片治理提供了更大的可靠性，但是如果参与条约的成本过大，那么选择更灵活的承诺方式就会成为另一种选择。国际软法在制定、修改中的开放性和协商性，使各国更愿意就太空碎片减缓和主动移除的相关问题进行讨论，更易达成具有实效性的规范。同时，面对太空碎片治理尤其是太空碎片主动移除的新兴议题，部分国家在战略规划和在太空中利用需求尚不明确的背景下，并不太愿意形成硬性约束，而软法为强制性规则的形成、接受和实施提供了缓冲期。

三、国际软法治理太空碎片的

现实困囿

首先，太空碎片治理国际软法效力受其自身缺陷的制约。“软法的要义是当一项义务是软性而非硬性时，违反的成本更小”。国际软法缺乏对参与主体的强制约束力，国家是理性行为体，一旦需要其牺牲自身利益来履行相应义务时，一些国家会以自身利益为首要选择，而规避软法中的相关规定。并且太空碎片治理国际软法存在内容模糊、具体责任指向不明确的缺陷，导致其在实际运用过程中存在宽泛的解释空间和较大的自由裁量空间，实际效力有所贬损。例如：《外空活动长期可持续性原则》多次出现“应该”“尽可能”“酌情”等词语，使其虽然规定了太空行为体的权利义务，但缺乏约束力和敏感性。

其次，太空碎片治理国际软法存在碎片化的弊端。一是太空碎片治理国际软法制定主体多元化。目前，太空碎片治理规则制定的参与主体不仅包括以联合国外空委和机构间太空碎片协调委员会为代表的政府间国际组织，也包括国际宇航联合会、太空研究委员会等非政府间国际组织。这些复杂的机构之间不存在隶属关系，并且在太空碎片治理的政策、具体目标和实现途径方面存在差别。二是太空碎片治理国际软法的表现形式多样。目前，在参与太空碎片治理主体多元化的背景下，各主体纷纷出台了相关规则、决议、指南等。哪些主体出台的文件属于国际软法，哪些形式的文件属于国际软法，尚无明确标准，导致国际软法在适用上出现混乱。三是太空碎片治理国际软法的议题广泛。例如：关于“太空碎片主动移除”，由于其对保护外空环境的预期有效性，成为国际社会长久以来一直关注的议题。目前在这一议题中，就“太空碎片”的概念、太空物体的“管辖与控制权”“登记国的权利与义务”“主动清除碎片的责任”又形成了多个议题。

最后，太空碎片治理国际软法的效力易受强权政治制约。国际社会处于无政府状态，没有一个凌驾于各国政府之上的权威管理机构，导致国际关系本质上是国家间力量的较量。在国际软法的制定过程中，拥有强权的国家往往会倾向于实现自身的利益，促使或否定某项原则的产生。同时，无政府状态使“国际法的遵行来自成员国之间的横向压力和成员国的价值取向”，使国际软法的遵守出现诸多不确定性。国际格局的非平衡状态下，霸权国家可以按照自身利益要求来解释具有模糊性特征内容的国际软法，并选择有利于自身的规则进行遵守。从违背国际软法的后果来看，与国际强制性规范不同，软法主要依靠国际舆论、道德约束、自律自省等软约束力来进行，即使违背也不会产生真正法律意义上的后果，使其产生的实际约束力有限。

四、国际软法在太空碎片治理中的

突破方向

一是协同提升太空碎片治理国际软法规制的正当性。软法的实际效力来自有关各方对某一问题的共识、对规则的自愿遵守和认同，因此在制定国际软法时应该从参与度、可信度、透明度等方面保证其正当性。首先，提高主体参与度。广泛的参与主体是保证软法制定正当性和顺利实施的基础，扩大参与主体不仅可以集思广益，也可以互相监督，避免规则制定最后沦为个别强权国家获取利益的工具。其次，增强内容可信度。太空碎片治理需要可靠的数据和专业知识，要求相关软法需要以科学的方式制定，并建立可信的论证机制。最后，增加程序透明度。在太空碎片治理软法制定中可以设置独立审查和公开监督的机制，以确保公众参与和监督机制，并维持各方的信任。

二是构建间接机制提升国际软法执行的实效性。按照博弈论，许多国际软法具有“自我实施”的功能，其实际效力发挥一般无需国际法院等超国家司法机构强制性力量的保证，通常只要依靠各方的自我约束和自我管制，辅之以非正式的和非集中化的执行机制即可。首先，建立违约惩处机制。利用拒止性威慑，来防止太空行为体出现违反太空碎片治理软法的行为。如当发生在轨故意释放物体、故意自毁和其他有害的活动时，曝光其不法行为和目的，限制其利用太空资源的权力。其次，利用声誉机制。国际软法是国际行为体对某一问题经过多次协商一致的结果，反映了参与者的共同期待，违反软法者会遭到来自各方的谴责，使其付出极高的信誉成本，有时可以产生超出硬法的实际效果。最后，利用网络效用作用机制。国家的认可数量决定了规则的实际效力，而规则的实际效力越高认可的国家又会更多，由此将推动越来越多的国家遵守这些国际软法。

三是探索构造“软硬兼施－内外混合”的治理模式。第一步，促进太空碎片国际治理软法向国内规则转化，使其约束力“硬化”。如法国在2008年颁布的《太空活动法》中写入了《太空碎片减缓指南》中规定的太空碎片减缓的“25年规则”，极大提升和明确了这一规则的法律效力。第二步，各主要太空大国应鼓励非政府部门参与太空碎片治理规则的探讨，以适时促进部分软法规则写入法律条文，促进国内软法硬化。第三步，各太空国家应围绕太空碎片治理出台相应的标准、宣言、法律法规，以期将国内软法和硬法向国际软法渗透。如2002年之前美、日、法、俄颁布的本国有关太空碎片减缓的标准或规则，成为后来国际软法《太空碎片减缓指南》制定的依据。第四步，促进国际软法与强制性规则协调适用，并推动软法适时向国际强制性规则转化。

作者 | 国防科技大学党的创新理论研究 中心 徐能武 司孟韩

来源 | 本文首刊于《民间法》2025年第1期

编辑 | 罗雅岚