古代官员怎么“提案”？ 朝局历史档案解密

从制度层面来说，现代;两会;制度为我国首创，古代中国是没有的。但是如果从议事形式来讲，古代中国也有类似的形式。　　那么，古代的议事的会怎么开？官员们又是如何表达民意的、上交;提案;的呢？　　在;集议;上，议案很难;一致通过;　　古代中国虽是皇帝一个人说了算，但;一个人拍脑袋;难免有局限性，才有了;朝参;和;集议;这两个会。　　;朝参;由皇帝亲自主持，是小范围的。原本是百官进入皇帝的办公大厅(朝廷)参拜皇帝的一种形式，古装戏中常出现的君臣在朝廷上问答的场景，其实就是;朝会;。一般在进行重要的人事任免和重大的工作安排、典章颁布时，皇帝都会开;朝会;。　　;集议;则由大臣主持，皇帝一般不参加。集议实际上是应皇帝的要求或同意才开的，其规模可大可小，参会者的范围比朝参复杂。集议通过的议案都是要认真执行的，与今全国人民代表大会的功能有点接近。　　在;集议;上，议案也很难;一致通过;，有时还会出现;经年不决;的现象。西汉末年的王莽新朝，有一次集议的议题之一是讨论并颁布官员的工资制度，结果集议了好几年，也未能拿出各方都能接受的意见。由于政策迟迟不能出台，导致上自公侯、下至小吏都拿不到工资，即所谓;皆不得俸禄;，实在罕见。　　如果汉朝也有记者,肯定会这么描述公元前81年在汉朝长安举行的一场意义重大的会议史称;盐铁之议;。但事实上,这次;盐铁会议;,是一场观点尖锐对立的大辩论，辩论的焦点是：盐铁要不要取消专卖？这也是一次非常著名的集议。　　会议时间在始元六年(公元前81年)二月。会上，60余名由相当于今省市一把手的郡国国主推举出来的地方和基层代表，与以御史大夫桑弘羊为首的驻京高级干部代表，进行面对面的激烈辩论。另有鲁国万生、九江祝生等六十多位来自全国各地的;贤良;、;文学;，即知识分子身份的所谓;民意代表;应邀出席。　　会议由时任丞相的田千秋主持。地方和基层代表们对盐铁官营、平准均输、酒类专卖、货币发行等多项政策提出了尖锐批评，强烈要求废除之。桑弘羊深得汉武帝的信任，曾统管中央财政近40年，是这些政策的实际制定者，对;贤能;和;文人;的否定意见不以为然。　　会议最后经过表决，通过了废除全国酒类专卖和关内铁官制度，打破国有公营的垄断。这次辩论表现出了不同治国理念的大碰撞，30年后学者桓宽根据这次;全代会;的会议记录，整理出了著名的历史文献《盐铁论》。遗憾的是，桓宽依照个人的政治意图，将整个集议过程简化为针锋相对的两派对垒，其他各色人物的发言、插话及会议程序等细节，全被略去了。　　代表们除了;大臣;、;公务员;，还有;基层代表;和专家学者　　古代的;议事代表;都是些什么人？从史料上来看，主要有四类：一是相当于今天省部级高官的;二千石;以上的驻京大臣，实为官僚和利益集团的代表；二是;地方代表;，以分封在外、待遇达到一定级别的列侯为主；　三是;专业代表;，主要是列大夫、博士、议郎这些专职谏官，这类代表参政议政能力强，因为都是领俸禄的，实为;公务员;群体代表。　　另外，在需要时还会有;基层代表;。这类代表以饱读诗书、喝过墨水的;贤良;、;文学;人士为主，表面看是来自地方和基层，但由于是相当于今省市一把手的郡国国主和地方富豪推举出来的，实为学术界和富人的代表。虽然这些代表并没有代表性，但其素质要求并不低，必须敢说话，善表达，有较强的参政议政能力和水平，和稀泥、当会油子、只会摁表决器和鼓掌可不行。　　有些集议还安排先举行专家论证会的程序，如汉宣帝神爵元年（公元前61年），朝廷欲就改变对羌人的政策开会集议，先通知长期主持对羌战事的赵充国，;令与校尉以下吏士知羌事者博议;，再将;博议;结果送交中央作为集议时的参考。　　东汉元和三年（公元86年），在太学任教职的曹褒受章帝委托，重新编了一部《汉礼》，主管典礼的太常（礼仪局长，位居九卿）巢堪说：;宜广集诸儒，共议得失;（《后汉书·曹褒传》）。;礼;是儒家的专业，邀请诸儒参加制礼议论，自然正是时人所熟悉的专家论证的程序。　　集议的开会气氛比仪制森严的朝会活跃得多，人人可以畅所欲言，即使无所倡议，最终也必须行使表决权，然后由会议主席向皇帝如实汇报。元帝时，贡禹上书，请罢郡国宗庙，参加集议的70个人都赞成这个提案，皇帝便画可颁诏。成帝时，集议郊祀礼仪，车骑将军许嘉等8人是一种意见，右将军王商、博士师丹、议郎翟方进等50人又是一种意见，皇帝遂按多数派的提案颁诏。　　还有一次，也是元帝下诏集议庙礼，分为丞相韦玄成等44人、车骑将军许嘉等29人、谏大夫尹更始等18人共三派意见，另有廷尉独持一议。四个提案呈奏后，皇帝犹豫不决，;依违者一年半;。由此看来，少数服从多数好像是通例。