在实行现代户口制度的前40年内，中央政府对于户籍登记和人口迁移采取了严格的控制。城镇社会福利来源于中央财政，北京决定着哪些农村户口持有人可以转为城镇户口持有人，但配额极其紧张。胸有大志的农民只有少数几条路可以尝试。比如，参军并农转城，或者进入国有企业本就不多的就业岗位。个体的迁移如此受限，以致户口制度所带来的最关键的差异仅限于& 农村&与& 城市&之间，因为几乎没有人生活在户籍登记地之外。



　　90年代后期，随着大范围管理方式的改革，这样的情形有所改善，中央政府将户口控制权下放给了地方政府。自此以后，转为城镇户口的准入要求改由各地方政府自行决定，这意味着，目前各种户口之间的关键性差异由& 农村&与& 城市&之间的差异，转为了& 本地户口&与& 非本地户口&之间的差异。某个城市的长住居民只有在具备了本地城镇户口的情况下，才能享受全部社会服务——教育、医疗、社保等。在搬离自己的正式登记居住地之后，不管农村居民还是城镇居民，都只有缴纳额外的费用才能享受当地的社会服务。不能取得当地户口的做法既能阻止农村进城务工人员拉家带口进入城镇，也能防止城市熟练工人和专业技术人员& 跳槽&去别处谋职。



　　1998年，国务院通过了公安部提出的一项条例，取消对国内人口流动的若干限制。新的条例允许各级地方政府向先前由于不同的户口登记规定而两地分居的夫妻提供户口迁移，允许18岁以下人员自愿跟随父母一方进行户口登记（而不是原来通行的随母亲一方登记）。为了刺激对各大城市的投资，地方政府被要求向投资方、专业技术人员及其家庭成员提供配套的城镇户口迁移。这些改革措施使城镇居民较为容易地在各城镇之间实现户口转移，也使具有一技之长的农村进城务工人员可以登记成为城镇居民。



　　位于华北地区的河北省，其尘土蔽日的省会城市石家庄，是最雄心勃勃的早期改革城市之一。石家庄在2001年就急切地开始了改革，通过吸引外来拔尖人才和向数以千计的早已在城市里安家落户的外来务工人员提供本地户口的方式，刺激其相对落后的经济发展。市政府甄别了应该放松登记限制的八种人员类型，包括教师、商人、投资者和大学毕业生等。不寻常之处在于，它增加了一种类型：进城务工人员。条件只有一个：外来人员要在城市里生活并工作满两年。《中国青年报》为此刊登了一篇激动人心的报道，宣称石家庄的实验将& 打破&户籍登记的界限，并为全国其他地方提供了& 革命性的模式&。



　　石家庄的改革要比全国多数大城市走得远，但实际情况与媒体的宣传相去甚远。关于外来务工人员取得石家庄所提供的城镇户口的人数，各种报道出入很大，少的只有11 000人，多的却有70 000人，有的报道甚至说受益的外来务工人员多达30万人。有一点可以肯定，石家庄的户口改革既没有取消户口登记，也没有取消外来者的落户条件。相反，它们只不过是降低了变身为城镇居民的门槛而已。再者，石家庄的改革只是暂时性的：计划执行两年之后，当地公安部门提高了登记的门槛，只为有效地防止更多的外来务工人员加入城市市民的大军。



　　即便过了10年，石家庄的改革在全国的改革进程中仍旧极具代表性。极少城市官员有完全放弃户口管制的热情，他们担心一旦开闸，& 洪水&将会淹没一切。至今，地方政府的官员还在沿用河南省会郑州的做法，并把它当成继续实行严格的户口控制的如山铁证。郑州在2001年引进了一些与石家庄非常相似的做法，结果使得城镇户口申请人数急剧增加。这些申请既来自长期生活在城市边缘地区肮脏的批发市场的外来务工人员，也来自居住在卫星城镇，并希望提升子女教育水平的居民们。官员们担心，大量涌入的新增人口会使基础设施和种种服务的负担大为增加。2003年，市政府承认改革失败，并重新实行原来在城镇户口方面的严格控制。



　　其他城市所采取的办法各不相同。过去10年间，不同的省份都宣布将取消存在于农村和城镇户口之间的差异，并在新的统一的户口框架内对每一个本地居民重新分类。若干报道在解读这一改革时，说它预示了一个农民与进城务工人员将获得平等权利的新纪元。事实上，这一系列改革仅适用于某一镇、某一市，或者某一城区之内，并不适用于全省范围。大多数被挑中的试点地区仅剩少数农业户籍人口，其中还有很多人已经久未从事农业生产。通常情况下，居住在城市周边的农民们，已经通过放弃土地的方式获得了城镇户口（尽管他们所得到的各种利益往往无法与城镇原住民相提并论）。



　　最为重要的是，这些改革适用的仅是那些拥有本地户口的农民，而不是属于流动人口的外来务工人员。引入全新的办法将所有居民按照统一标准进行分类的省份之一是广东。然而，深圳和广州至今仍对希望获得当地户口的外来务工人员制定严格的入户标准。再者，名称的改变至今并没有给很多农民带来多大的变化。在成都，城乡的差异自2005年以来开始缓慢消除，但原来的农村户籍人口很少获得城市的社会福利。城乡身份的差异名亡实存。



　　截至2010年，城镇户籍人口总数已经达到4.6亿。这意味着，中国各大城镇还有2亿多人口未能享受大部分公共服务。然而，现实情况也许比直观的数字更加糟糕，因为城镇户籍人口总数实在高得令人无法相信。它把原来的数千万农村户籍人口涵盖在内，而这些人只是刚刚转为城镇户籍人口，根本没有被纳入社会保障系统。它甚至明确地将那些根据统一的登记计划而被重新划分为城镇人口的农民也包含了进来，可他们大多数人丝毫没享受到城市生活的各种益处。城镇的享有和农村的不享有之间的差异在继续扩大。



　　

　　全国各地进行的户口改革，形成了一大堆各式各样的政策，但大致归纳起来也就一点：原有的户籍登记制度在小城镇比大城市解放得更全面。为了获得一个地方的户口，所有的城市都要求外来者满足一定的条件，城市规模越大，迁移的条件就越高——这一政策在中国的& 十二五&规划中表述得清清楚楚。大城市的学校和卫生条件一般较好，因此提出的政策比小城镇更为严格。非本地居民申请大城市的户口一般要求相当富裕或者有高学历。要得到小城镇的户口则容易得多，但这些地方的社会福利和其他生活设施要低很多档次。不过，即便如此，这些地方的城镇户口指标多数还是分给了本地农业户籍人口，而非本地以外的流动人口。



　　在各级地方政府自90年代末陆续推出一系列政策后，绝大多数进城务工人员仍旧无法拿到城镇户口，而对聚居在那些户口迁移标准高不可攀的大城市中心区的人员来说，则更是如此。进城务工人员几乎没有大学文凭，只有极少一部分具有商业头脑的外来人员具备足够的经济实力，可以走正规途径。以北京为例，户口指标只分给那些能够拿出相当于天文数字的800万元资本，并在该市设立公司的企业家。有时候，各地方政府在户籍永久性迁移方面新设的障碍，比原有的各种障碍更难以跨越。



　　遭罪的不只是进城务工人员：如果没钱、没关系，城镇户籍人口的跨城迁移同样十分艰难。北京也许还在执行着全国最为严厉的户口规定，就连刚从首都各大学毕业的学生也要苦熬一番才能拿到当地户口。如果既没有博士学位也没有硕士学位，那么，一个小小的本科生的最佳选择，就只能是找个当地人结婚。即便如此，他还得再等上10年时间，以便让政府相信他们的婚姻真实可信。这与外国人为了获得英国公民身份而跟英国人结婚相比，还要多等7年时间。在大公司就业的专业技术性雇员，情况就要乐观多了。这些公司每年都能从北京市公安局拿到一定的户口指标，以吸引具有一技之长的外来人员。小型的私人公司要拿到户口指标则十分困难，不过他们可以花钱从其他公司购买没有用完的指标。针对孤注一掷的个人，黑市应运而生，& 户口贩子&声称能以十多万元的价格为刚毕业的大学生买到北京市的户口指标。



　　对于首都本地的农村户籍人口，这事就好办多了，他们一毕业就能拿到城镇户口指标。北京的14个卫星城市和33个小城镇的本地农村户籍人口，只要能证明其在城镇有固定的居住地，且过去两年间有稳定的收入来源，就可申请城镇户口。不过，这样的城镇户口持有者只能享受所居住城镇的社会福利，不能享受整个城市的福利。几年之后，这一政策会适用于所有外来人员，尽管极少外来务工人员能够达到对& 居住地&和& 收入水平&这两方面的要求。



　　相比之下，广东采取了一种积分制度，以区分专技人员和非专技人员。申请户口之前，长住型外来务工人员必须首先获取非户口类暂住资格证，并且要有缴纳社保若干年的经历。接着，申请者会在教育程度、专业技术、社保缴存、义工时间等方面获得一定的分数，总分达到60分才有资格提出户口申请。人们获得的大多是小城镇，而非广州和深圳之类中心城市的城镇户口。同样，很少有外来务工人员能够满足这些条件。



　　对大多数城镇户籍人口而言，没有本地户口的生活同样非常不便。他们要为子女的教育和医疗支付额外的费用。如果没有在本地连续纳税多年，他们甚至买不了房产或者无法登记车辆。不过，尽管老家有更好的条件，他们还是选择了放弃。随着工资的增加，民营企业开始大量供应房产，当地户口已经风光不再。富有进取心的专业人员迫不得已，只好到有限的几个大城市求职，因为那里有更多更好的工作机会。同时，城镇的专业人员还多了一个选项，既可以回老家享受医疗待遇，也可以把孩子送回老家读书。



　　这样的情形对于农村进城务工人员来说，就要艰难得多。他们通过各自的雇主参加本地社保的可能性，只有同为外来务工人员的城镇居民的一半。根据国家统计局2009年所作的一项调查，仅有32%的长住型农村籍外来务工人员在工作地点购买了医疗保险（而持有城镇户口的外来务工人员的同一比例是56%），购买养老保险的比例降至24%，购买失业保险的比例更是低至10%。在2011年的一项独立调查中，以上比例更加糟糕：仅有不到20%的人员购买了医疗保险或者养老保险。很多农村进城务工人员根本没有参加任何形式的社会保险，几乎全部游离在以雇主缴费为基础的社会保险网络之外。



　　问题之一在于，社保系统的设计并不专门针对经常变换工作和城市的就业者。这一套系统对于大多数城市就业者来说运作良好，因为他们通常具有固定的居所。可是，对于因为临时性雇佣身份而无法满足& 标准就业&要求的外来务工人员而言，这样的制度无异于一堆废纸。比如，从事一般性服务工作的雇员很少能拿到加入社保系统所需要的各种文件资料。此外，社保账户异地转接的难度也意味着，外来务工人员加入这样的系统不具有实际意义。为了拿到退休福利，劳动者必须有缴存社保15年的记录。如果迁往其他城市，他们可能会将自己的账户提现，可这样做又拿不到雇主缴存的那部分钱，因为这一笔钱存积在一个独立的社保基金库中。因此，即便有极少数外来务工人员确实提取了老年退休金，但与城镇户籍人口拿到的数额相比，其数额则大打折扣。



　　解决这些问题的第一步，是要建立一套更加灵活的社会保险体系。目前正在进行一系列的实验。例如，浙江省允许外来务工人员在缴存社保金额较少的情况下，享受有限的福利。这正是针对外来务工人员抱怨参加城镇职工社保计划费用太高而作出的变通。上海则针对没有本地户口的就业者，专门设计了一套全新的综合保险体系。不过，形成全国通用的社保体系的关键，还在于实现个人社保账户的异地迁移。



　　建立真正可划转的全国性社保体系，带给管理者的挑战确实巨大，但组成社会有机体的各个板块正在日趋固定。进城务工人员目前虽然仍旧具有高度的流动性，但其固定性与原来相比还是提高了很多。国家统计局2009年所作的调查表明，57%的外来务工人员在城市里生活了5年以上，27%超过了10年。外来务工人员在同一岗位上工作的时间平均为4年。同时，拉家带口的外来务工人员数量持续增加，因为越来越多的人在城市里看到了自己的希望，占比很大的第二代进城务工人员，即80后、90后进城务工人员，他们没有回乡下老家的意愿。



　　随着进城务工人员在城市里永久性地居住下来，将社保延伸到他们身上的紧迫性会日渐增强，但是管理层在向他们提供社保方面的挑战反而有所减低。这一变化已经在政策中有所体现。2011年7月生效的社保条例规定，外来务工人员可以在各城市之间划转退休金、医保和失业保险金。不过，这一政策在现实中能否得到落实，还需要拭目以待。