【案例概述】
　　原告：A县人民检察院
　　被告：B县环境保护局
　　审理法院：C县人民法院
　　案情简介：
　　公益诉讼起诉人A县人民检察院诉被告B县环保局行政不作为行政公益诉讼一案，法院于2017年3月17日立案受理后，于2017年4月5日向被告送达行政公益诉讼起诉书副本、应诉通知书、举证通知书、合议庭组成人员告知书、行政机关负责人出庭通知书、开庭传票、廉政监督卡，并依法组成合议庭于2017年6月8日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人A县人民检察院委托代理人张某，被告B县环保局法定代表人岑某及其委托代理人张某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
　　公益诉讼起诉人A县人民检察院诉称，2012年至2013年，B县甲公司、乙公司、丙煤矿、丁煤矿选址落户B县某街道办某社区某组，分别建设了年周转120万吨、120万吨、20万吨、60万吨原煤转运货场，从事煤炭洗选和存储转运。在建设过程中，四家企业均未按《环评影响报告表》及批复要求进行建设钢架煤棚、半封闭储煤场、集水沟、废水沉淀池、事故应急池、喷漆设施和防风抑尘网等环保设施，也未向被告申请环保设施检查验收，就对原煤货场投入使用。由于缺少环保设施，四家企业的原煤转运货场在晴天会产生大量含重金属物质的扬尘污染周边环境，影响周边群众的生产生活。雨天转运货场中的废水和煤泥煤矸石经雨水冲刷会形成含铁含硫的酸性煤浆直接排入流经河边的小河中，导致下游河道水质恶化，对沿河两岸的农田土壤造成污染。自2013年6月建设项目获批至2016年8月，被告一直未对该建设项目环保设施建设及运行情况履行法定监管职责，致使四家企业原煤转运货场持续排污，造成生态破坏和环境污染，影响周边及下游居民身体健康，影响下游投资2.7亿元建设的国家农业科技园区核心区景观和农产品安全，国家和社会公共利益受到侵害。
　　该案系B县人民检察院在履职中发现，并于2016年9月19日将该案作为行政公益诉讼案件进行审查，2016年9月20日向被告发出诉前检察建议书，督促被告依法履行职责。其后，被告才对四家企业进行检查。同月29日对其违法行为作出《责令改正违法行为决定书》，约谈企业管理人员，并于11月8日作出《行政处罚决定书》，分别处以2万元罚款。截至本案起诉之日，公益诉讼起诉人回访发现，四家企业虽缴纳了罚款，但均未完善相关环保设施，仍然违法使用原煤转运货场，持续排污的环境违法行为一直存在，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。
　　公益诉讼起诉人认为，根据《环境保护法》第10条“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”的规定，被告负有对B县生态环境的保护和管理职责。被告在2013年6月至2016年8月3年多的时间里均未对四家企业原煤转运货场的环境设施及运行情况进行监管，监管缺位，存在不履行法定工作职责的违法行为。在向其发出检察建议后，被告虽对四家企业予以行政处罚，但在行政处罚后四家企业原煤转运货场仍然未纠正环境违法行为的情况，未采取进一步有效措施予以制止，怠于履行自己的监管职责，致使四家企业持续违法排污，持续侵害环境公共利益。
　　为督促行政机关依法履行职责，保护生态环境，维护国家公共利益。根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》《人民检察院提取公益诉讼试点工作实施办法》第41条的规定，提出如下诉讼请求：1.请求确认被告B县环境保护局对甲公司等四家企业原煤转运货场环境违法行为怠于履行监管职责的行为违法；2.判令被告B县环境保护局对甲公司等四家企业原煤转运货场环境违法行为履行监管职责。
　　公益诉讼起诉人提供的证据及被告质证意见：
　　第一组证据：B县环保局于2017年2月10日出具的《B县环保局关于对天骄等四家煤炭洗选、转运场未验收的情况说明》；《关于丁煤矿年周转60万吨原煤转运货场建设项目环境影响报告表的批复》及《环境影响报告表》、《关于B县国营丙煤矿年周转20万吨原煤转运货场建设项目环境影响报告表的批复》及《环境影响报告表》、《关于B县甲煤炭年周转120万吨原煤转运货场建设项目环境影响报告表的批复》及《环境影响报告表》、《关于乙公司年周转120万吨原煤建设项目环境影响报告表的批复》及《环境影响报告表》；B县环境保护局提供的工作资料；张某某向B县人民检察院提交的《请示报告》《申请报告》等材料；B县人民检察院2016年7月6日、9月12日在现场拍摄的照片共计16张；B县人民检察院2016年9月12日拍摄的视频资料。证明B县环保局怠于履行监管职责的证据。被告对证据的真实性没有异议，但对证明目的认为其没有进行监管与事实不符。
　　第二组证据：B县人民检察院于2016年9月20日向B县环境保护局提出的《检察建议书》及送达回证。证明B县人民检察院已履行诉前检察程序。被告对证据的“三性”无异议。
　　第三组证据：B县环境保护局于2016年10月24日向B县人民检察院提交的《B县环保局关于对B县煤炭洗选中心四家转煤场进行查处的阶段性报告》；B县环境保护局2017年1月9日向B县人民检察院提交的《B县环保局关于对B县煤炭洗选中心四家转煤场进行查处的报告》；（丁煤矿）《B县环境保护局行政处罚决定书》、《B县环境保护局责令改正违法行为决定书》、（国营丙煤矿）《B县环境保护局行政处罚决定书》、《B县环境保护局责令改正违法行为决定书》、（甲公司）《B县环境保护局行政处罚决定书》、《B县环境保护局责令改正违法行为决定书》、（乙）《B县环境保护局行政处罚决定书》和《B县环境保护局责令改正违法行为决定书》；B县环境保护局现场检查笔录4份；四家煤炭转运场管理人员赵某、蒋某某、吕某某、石某2017年2月9日的证言；B县人民检察院2016年11月4日、8日在现场拍摄的现场照片共计20张；B县人民检察院2016年11月8日拍摄的视频资料。证明B县环保局收到检察建议后未全面履行职责，仍存在履职不到位。被告对证据的“三性”无异议。
　　第四组证据：2016年11月7日，贵州大学资源与环境工程学院吴某某教授对四家煤炭转运场环境污染情况进行勘察调研出具的《B县某街道煤炭转运场环境污染情况现场调研专家意见》；B县人民检察院2017年2月13日到四家煤炭转运场现场拍摄的照片11张；B县人民检察院2017年2月23日拍摄的视频资料。证明国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。被告对证据的“三性”无异议。
　　被告B县环境保护局辩称，起诉书所述四家企业原煤转运货场入驻B县煤炭洗运储运中心的时间、建设初报送获批《环境影响报告表》的情况、未严格按要求建设环保设施、对环保设施未经申请检查验收就开始生产而产生污染的情况及B县人民检察院对B县环境保护局实施监督的事实。但称B县环境保护局自2013年6月至2016年8月一直未对四家企业环保设施建设及运行情况履行法定监管职责与事实不符。2015年1月、5月，B县环境保护局执法人员曾对包括四家企业在内的原煤转运场进行检查，发现未按环评要求建设环保设施及未按规范运行的环境违法行为，于2015年5月19日依据《建设项目环境保护管理条例》的规定，分别对四家煤矿企业作出4份责令改正违法行为决定书并送达。责令停止环境违法行为、规范喷淋设施、修建钢架煤棚、建设雨污分流系统，并要求在2015年6月29日前将改正情况书面报告我局并申请项目验收。B县环境保护局在作出责令改正违法行为决定书后确实存在对违法行为监督不力的情况，对此B县环境保护局是有苦衷的，企业要求政府履行“三通一平”的承诺，特别是要求国土部门为其办理土地使用证，否则建设某些环保设施就没有基础，同时也是违法的。B县环境保护局对企业反映的情况根本无力解决，就只能向政府汇报，使B县环境保护局夹在中间很为难，监管也显得不够硬气，为兼顾企业与周边老百姓的利益而不断协调解决双方矛盾，我局曾于2013年至2015年参与某街道办事处多次环境污染问题，促成企业对周边老百姓建设饮用水工程和烤烟补偿50余万元，补偿资料在某街道办事处留存。总之，B县环境保护局就四家煤矿企业的环境违法行为做了一些监管，只是达不到杜绝或尽可能减轻环境污染的目的，经此诉讼，B县环境保护局将努力克服困难，严格依法履行监管职责。
　　被告B县环境保护局提供的证据及公益诉讼起诉人质证意见：
　　第一组证据：统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书。证明本案被告B县环境保护局具有主体资格。公益诉讼对证据“三性”无异议。
　　第二组证据：被告证据目录3—14项。证明被告在2015年1月至5月对四家转运场的监督和发出改正违法行为的决定书，进行了监管。公益诉讼对证据“三性”无异议，但证实3年多的时间仅仅尽到2次监管，是怠于履行职责的。
　　第三组证据：被告证据目录15—78项。证明被告在收到B县人民检察院检察建议之后，对四家企业作出处罚，四家企业也进行了整改。公益诉讼起诉人对证据“三性”无异议，但认为是在公益诉讼起诉人发出检察建议之后作出的，除了2万元的罚款已经履行，其他的处罚内容都没有完成，喷淋设施等都没有完成。
　　公益诉讼起诉人、被告向法院提供的上述证据，经庭审质证，双方当事人对证据的“三性”无异议，部分证据仅对证明目的有异议，法院予以确认并在卷佐证，且与本案事实相互印证，形成证据链，法院予以采信。
　　根据当事人的陈述和经审查确认的证据，法院审理认定事实如下：
　　2012年至2013年，甲公司（年周转120万吨原煤）、乙公司（年周转120万吨原煤）、丙煤矿（年周转20万吨原煤）、丁煤矿（年周转60万吨原煤）选址落户B县某街道办某社区某组，分别建设了原煤转运货场，从事煤炭洗选和存储转运。在建设过程中，四家企业均未按《环评影响报告表》及批复要求进行建设钢架煤棚、半封闭储煤场、集水沟、废水沉淀池、事故应急池、喷淋设施和防风抑尘网等环保设施，也未向被告申请环保设施检查验收，就对原煤货场投入使用。由于缺少环保设施，四家企业的原煤转运货场在晴天会产生大量含重金属物质的扬尘污染周边环境，影响周边群众的生产生活。雨天转运货场中的废水和煤泥煤矸石经雨水冲刷会形成含铁含硫的酸性煤浆直接排入流经河边的小河中，导致下游河道水质恶化，对沿河两岸的农田土壤造成污染。该案系B县人民检察院在履职中发现，并于2016年9月19日将该案作为行政公益诉讼案件进行审查，2016年9月20日向被告发出四份诉前检察建议书，督促被告依法履行职责。2016年10月7日，人民检察院邀请贵州大学资源与环境工程学院教授吴某某对四家企业原煤转运场的污染情况进行评估鉴定提出以下意见：1.加强工业场地内煤矸石废渣清理和安全处理工作；2.实施工业场地内煤泥及成品煤堆场的建棚避雨工作；3.强化工业场地内生活污水、生产废水及场地地表径流的收集、处理工作；4.洗选过程中产生的煤泥进行资源化；5.对运输道路进行水泥硬化、修建道路污水拦截沟及种植绿化带；6.积极实施下游土壤的环境修复；7.积极实施下游受污染的修复工作；8.加强监督管理，及时采取措施减轻并消除污染；9.加强环境保护宣传。
　　另查明，被告B县环境保护局自2015年1月以来，对四家企业的环境违法行为做了大量的现场勘察、调查取证工作，作出过罚款、限期改正违法行为等行政处罚行为。
　　法院认为，本案的争议焦点是：1.被告B县环境保护局对甲公司等四家企业原煤转运货场环境违法行为是否怠于履行监管职责；2.被告B县环境保护局对甲公司等四家企业原煤转运货场环境违法行为是否继续履行监管职责。
　　关于被告是否怠于履职的问题。怠于履职，顾名思义，就是在职责范围内不能尽职尽责，有履职瑕疵，行政机关怠于履职的特征主要表现为履职的不合法性或不适当性。如何认定被告是否怠于履职。首先，要明确被告在环境保护方面的法定职责。《环境保护法》第10条规定，“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”；第24条规定，“县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门，有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查”；《贵州省环境保护条例》第12条第2款规定：“各自治州、市、县、自治县、特区、市辖区人民政府，各地区行政公署的环境保护行政主管部门对本行政区域内的环境保护工作实施统一监督管理。”第13条规定，“县级以上人民政府环境保护行政主管部门的主要职责是：（一）监督检查环境保护法律、法规和规章的贯彻执行，协调有关部门的环境保护工作，负责本行政区域内的环境监察；……（三）统一监督管理本行政区域内环境污染及其他公害的防治工作；……（六）调查处理环境污染、破坏事故和环境纠纷”；第22条规定：“建设对环境有影响的项目，必须执行环境影响报告书制度和环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的制度。”从上述法律法规的规定中可以看出，被告的法定职责有：日常监督管理、现场检查、停止违法行为、限期改正、处以罚款、向本级政府报告停业或关闭等。其次，被告履职是否尽职尽责，履职是否有瑕疵。本案中，被告对四家企业原煤转运货场环境违法行为的监管做了大量的工作，也对四家企业原煤转运货场环境违法行为作了相关的处罚，对该履职行为应予肯定。但是从履职是否有瑕疵来讲，被告存在监管不力和履职不适当。理由是：被告虽对四家企业做了大量的监管工作，也作出过相应的处罚，但均事倍功半，在作出行政处罚后四家企业原煤转运货场仍然未纠正环境违法行为的情况下，未采取进一步有效措施予以制止，没有向本级政府报告停业或关闭，致使四家企业持续违法排污，持续侵害环境公共利益。综上，被告作为环境监督管理部门，在对本辖区环境监督管理范围内的四家企业环境违法行为监管中存在怠于履职行为，公益诉讼起诉人作为法律监督机关，依照《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》的规定，请求确认被告B县环境保护局对甲公司等四家企业原煤转运货场环境违法行为怠于履行监管职责行为违法的理由成立，法院予以支持。
　　关于被告B县环境保护局对甲公司等四家企业原煤转运货场环境违法行为是否继续履行监管职责的问题。本案被告虽然多次对甲公司等四家企业原煤转运货场环境违法行为进行检查、责令改正违法行为、罚款等行政处罚。但四家企业原煤转运货场仍未按照环评文件和整改决定的要求，对其环境违法行为整改治理，而是继续违法生产、排污，社会公共利益仍然处于受侵害的状态。根据《行政诉讼法》第76条“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施”的规定，被告在今后的履职过程中，除了要履行日常监管职责外，还要采取相应的补救措施，严格按照法律法规及时督促甲公司等四家企业原煤转运货场按照环评要求和贵州大学专家意见进行整改。故被告B县环境保护局应继续对甲公司等四家企业原煤转运货场环境违法行为履行监管职责。但考虑到被告监管职责是一项长期的监管工作，监管对象需要在经费、技术、时间等方面同其他相关单位进行协调，法院确定给被告一定期限完善相关工作。
　　据此，依据《行政诉讼法》第74条第2款第1项、第76条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（现已失效）第60条第2款之规定，判决如下：
　　一、被告B县环境保护局对B县甲公司等四家企业原煤转运货场环境违法行为怠于履行监管职责违法；
　　二、责令被告B县环境保护局对甲公司等四家企业原煤转运货场环境违法行为继续履行环境监管职责，采取补救措施于2017年12月31日前完善对B县甲公司等四家企业原煤转运货场的环保治理工作，确保达到环保要求。



法院评论

　　【案例点评】
　　本案是生态环境主管部门怠于履行监管职责的典型案例。
　　本案的争议焦点是：1.被告B县环境保护局对涉案四家企业原煤转运货场环境违法行为是否怠于履行监管职责；2.被告B县环境保护局对涉案四家企业原煤转运货场环境违法行为是否继续履行监管职责。
　　关于被告B县环境保护局是否怠于履行监管职责。
　　根据《环境保护法》第10条、第24条的规定，县级以上人民政府环境保护行政主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理，与委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门，有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查。根据《贵州省环境保护条例》第12条、第13条、第22条的规定可知，环境保护主管部门的法定职责有日常监督管理、现场检查、停止违法行为、限期改正、处以罚款、向本级政府报告停业或关闭等。本案中，被告B县环境保护局作为县级以上人民政府环境保护行政主管部门，对涉案四家企业的环境违法行为进行了一定程度的监管，并作出相关处罚；但其履职行为存在瑕疵，存在监管不力、履职不适当的情况，其在未彻底纠正四家企业环境违法行为的情况下未进一步采取有效措施加以制止，没有向本级政府报告停业或关闭，致使四家企业持续违法排污，持续侵害环境公共利益。
　　关于被告B县环境保护局是否继续履行监管职责。
　　通过前述可知，被告B县环境保护局有履行监管职责的法定职责，而其是否应继续履行，则取决于涉案四家企业的环境违法行为是否仍存在，环保局是否已穷尽所有行政手段以停止相关企业的环境违法行为。根据案件事实可知，截至案件审理期间，四家企业原煤转运货场仍未按照环评文件和整改决定的要求对其环境违法行为整改治理，而是继续违法生产、排污，其环境违法行为仍在继续，社会公共利益也仍在受到侵害；与此同时，B县环境保护局采取了一定措施，但未进行查封、扣押等，即并未穷尽所有行政手段。因此，被告有继续履行环境监管职责的需要。被告在今后的履行职责中，除了要履行日常监管职责外，还要采取相应的补救措施，严格按照法律法规及时督促涉案四家企业原煤转运货场按照环评要求和贵州大学专家意见进行整改。