【裁判要旨】

1. 因早期户籍档案管理不规范造成的不利后果不应由当事人承担

在当事人存在多个出生日期、户口迁移材料因历史原因不全的情况下，公安机关不能仅凭其中一套户口迁移手续相对完整，即认定其为“唯一真实户口”，并据此推定另一户口为“虚假户口”。因早期户籍档案管理不规范造成的不利后果，不应由当事人承担。

2.“ 人户分离”不能作为认定户口虚假的充分理由

当事人未在户籍登记地实际生活，仅构成“人户分离”情形，在户籍管理及社会生活中普遍存在，不能仅以此事实直接否定户口登记本身的真实性。

3. 仅告知权利而未进行实质复核并将结果通知当事人，构成程序违法

行政机关在告知陈述申辩权后，当事人提交了相关证据进行申辩。对此，行政机关应当对当事人提交的申辩证据材料进行复核或就相关疑点进行调查，并将复核结果及确认理由告知当事人。仅告知权利而未进行实质复核并将结果通知当事人，构成程序违法。

4. 事实真伪不明时，公安机关处理重复户口应遵循“最小损害”原则

对于因历史政策原因形成的重复户口，若无法查明唯一真实户口，应综合考量户口的使用时长、与当事人现有社会关系、财产权利的关联度及变更造成的负面影响，优先保留当事人长期使用、已形成稳定社会信赖利益的户口。该处理方式符合户籍管理规范的精神及行政法上的比例原则与信赖保护原则。

【裁判文书】

湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院

行 政 判 决 书

（ 2026 ）鄂 28 行终 88 号

上诉人（原审被告）恩施市公安局 ，住所地湖北省恩施市。

负责人徐某，该所所长。

委托代理人王某，该所民警。

委托代理人田延松，湖北夷水律师事务所律师。

上诉人（原审被告）恩施市公安局 ，住所地湖北省恩施市。

法定代表人黄某甲，该局局长。

出庭负责人谭某甲，该局副政委。

委托代理人黄某乙，该局法制大队大队长。

委托代理人田延松，湖北夷水律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）张某甲（曾用名张某乙、张某丙） ，女，生于 1973 年 11 月 28 日，土家族，某队退休职工，住湖北省恩施市。

委托代理人彭娟，湖北晨丰律师事务所律师。

上诉人恩施市公安局、恩施市公安局因 户政管理行政处理 一案，不服湖北省恩施市人民法院（ 2025 ）鄂 2801 行初 86 号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人王某、田延松，上诉人恩施市公安局的出庭负责人谭某甲及其委托代理人黄某乙、田延松，被上诉人张某甲及其委托代理人彭娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明 ， 2024 年 7 月，恩施州公安局接某纪委交办线索，要求核查张某甲户口的真实信息。恩施州公安局责成恩施市公安局、建始县公安局核查。恩施市公安局于 2024 年 8 月 12 日作出《关于张某乙、张某甲户口迁移档案核查情况报告》，主要内容如下： 1. 张某丁（曾用名张某乙），出生日期 1967 年 5 月 18 日，于 1994 年 3 月 19 日因“奖励农转非”由建始官店迁至六角亭派出所辖区恩施市。其在该辖区曾有两个户口：（ 1 ）张某丁（曾用名张某乙），身份证号 4228016******** ，于 1997 年迁入舞阳派出所辖区， 1998 年 5 月 30 日迁至舞阳大街，常住人口登记表登记姓名为张某乙，身份证号变更为 422801196705180644 。 2010 年 12 月 16 日，该户口迁入土桥派出所辖区。（ 2 ）张某丁（曾用名张某乙），身份号 4228011967******** ， 1994 年 3 月 19 日因奖励农转非由建始官店迁入恩施市，于 2015 年 12 月 9 日在六角亭派出所失踪注销。 2. 张某丙，于 2005 年 2 月 3 日由建始县官店镇双茶村六组迁至恩施市黄泥村一组， 2008 年 3 月 3 某村， 2011 年 10 月 11 日迁入施州大道。 2009 年 4 月 21 日，其姓名变更为张某甲。

建始县公安局于 2024 年出具两份调查报告，即《关于张某甲户口信息的调查报告》《关于张某甲出生日期的调查报告》，第一份报告称，张某乙原籍建始县官店镇永兴坪四组，曾用名张某丁。官店派出所未查询到张某乙或张某丁、张某丙的常住人口登记表以及迁出、迁入和落户的相关记录。第二份调查报告称，张某丙的 1981 年农村常住人口登记表及第三次人口普查档案显示其出生日期为 1968 年 1 月 24 日； 1993 年 4 月 20 日张某乙与前夫谭某乙的结婚登记档案显示其出生日期为 1967 年 5 月 18 日（身份证号： 4228226******** ），后迁往恩施，报告结论为：“倾向认定张某甲的出生日期为 1967 年 5 月 18 日或 1968 年 1 月 24 日。

2024 年 9 月 24 日，恩施州公安局作出《关于张某甲重复户口线索核查情况的报告》，报告认定：张某甲（曾用名张某丁、张某丙、张某乙）， 1994 年前户籍地为建始县，出生日期为 1967 年 5 月 18 日或 1968 年 1 月 24 日。无证据证明张某甲曾经在建始县官店镇双茶村落户， 1973 年 11 月 28 日出生日期与逻辑不符，故认定姓名为张某甲（曾用名张某丙）的户口为异常户口。根据《湖北省公安机关依法妥善处置异常户口实施办法（试行）》相关规定，决定由恩施市公安局注销该异常户口，保留张某乙的户口。 2024 年 5 月 11 日，恩施市公安局注销了张某甲的该户口。该份报告未加盖印章。

原告不服该上述注销行为，提起行政诉讼，恩施市人民法院于 2024 年 6 月 10 日作出（ 2024 ）鄂 2801 行初 102 号行政判决，撤销了该注销行为。 2024 年 12 月 1 日，原告以其在婚姻登记、购置不动产、银行贷款，专业技术职中均使用身份证号 422822797311285044 的户口为由，书面申请恩施市公安局保留该户口，注销的户口。被告未予答复。

2024 年 2 月 28 日，恩施市公安局再次书面告知张某甲，根据《户口登记条例》第六条、《湖北省公安机关户政管理工作规范》第五十五条之规定，一个公民只能在一个地方登记为常住人口，公民有两个以上常住户口者，根据“保留合法真实，注销非法虚假”的原则，拟注销其的异常户口。告知书要求其在 30 日内到某市民之家办理注销手续，逾期将直接注销；同时告知其享有陈述申辩权，所提申辩及新证据经复核后通知结果。当日，向原告送达《注销户口通知单》，原告拒绝签字并向被告工作人员提交了相关证据材料，要求保留 1973 年户籍信息。

2024 年 8 月 11 日，作出《异常户口注销（删除）证明）》，并于同月 17 日出具《户口注销证明》。同日，恩施市公安局治安大队户政管理中队向张某乙邮寄上述证明及上交注销户口的身份证和户口簿原件的《告知书》，该邮件被退回，工作人员通过短信方式通知未获回复。 2025 年 9 月 28 日，原告至市民之家办理其他事宜时，被告现场告知张某甲户口已被注销，并录制送达上述证明的视频。张某甲不服该注销决定，提起本案诉讼，请求： 1. 撤销 2025 年 9 月 28 日作出的注销行为以及《异常户口注销（删除）证明》《户口注销证明》； 2. 判令注销“张某乙（曾用名张某丁）的户口”； 3. 由被告承担本案诉讼费用。诉讼中，原告当庭提交了其出生日期为 1972 年 5 月 18 日的常住人口登记卡，显示其于 2005 年 2 月 3 日从官店镇双茶村六组迁入。

原审法院认为， 本案争议焦点为注销张某甲户口的行政行为是否合法。评析如下：

一、关于证据。 认定张某甲 1973 年出生户口为虚假户口，主要理由是该户口无户籍迁出档案，且其未在双茶村生活，进而推定双茶村的迁移手续不实，最终得出应予注销的结论。现有证据既不能证明被告保留的张某甲 1967 年户口为真实户口，也不能证明注销的张某甲 1973 年户口为虚假户口。

首先 ，现有户籍档案中，张某甲的出生日期有 1968 年、 1967 年、 1972 年、 1973 年多个版本，最早可追溯至 1981 年农村常住人口登记表及第三次人口普查档案，所记载的出生年月为 1968 年。在出生日期不一致的情况下，即便是被告主张保留的 1967 年户口迁移档案相对完整，也无法直接以迁移档案的完整性判断原告户口的真实性。上述所有的户籍资料、迁移档案、登记记录，均来源于公安机关本身。所涉户口的形成，与上世纪九十年代“奖励农转非”政策密切相关，多个户口的出现、户籍迁移资料的缺失不能当然地归咎于原告，客观上与当时的户籍政策及户籍档案管理不规范有关。

其次，“ 未在双茶村生活”与“ 1973 年户口为虚假户口”之间无必然因果关系。判断户口的真实性，公安机关主要核查的是户口登记信息的来源是否真实、合法，而“是否曾在该地生活”指向的是持有人的经常居住地与户籍登记地是否一致，日常生活中亦存在“人户分离”的情形。因此以“未曾在该地生活”否定户口的真实性，缺乏充分的逻辑支撑。

再次， 张某甲在陈述申辩期间提交的证据，包括其妹妹张某戊、其前夫谭某乙以及某甲的证人证言，三人的证言和公安机关对三人的调查一致，上述证言并非证明张某甲在双茶村生活，而是直接指向其出生日期并非 1967 年，应为 1972 年或 1973 年。上述证据与被告认定结论直接对立，同时，申辩材料中亦有证人明确表示张某甲的户口曾在双茶村落户，且指明了当时直接办理“奖励农转非户口”的经办人，但被告对此未作任何核实，亦未说明不予采信的理由。且原告当庭提交了出生日期为 1972 年的常住人口登记卡，其认定的 1967 年户籍为真实户口已不具有唯一性基础。

因此，在证据不足的情况下，被告应依据《湖北省公安机关户政管理工作规范》（鄂公安规 [2024]1 号）第五十五条第一款第（四）项、第二款的规定进行处理。该规定要求公安机关应当组织调查核实，在保留合法真实、注销非法虚假的原则下，对历史政策原因造成一人多户、出生日期不一致的，应区分情形处理。本案中，张某甲长期使用 1973 年 11 月出生日期办理身份证、银行卡、社保卡等类证件，形成了稳定的社会关系和信赖利益，在事实真伪不明的情况下，注销一个长期使用、已建立广泛社会联系的户籍将给原告带来不利影响。

二、关于法律适用。 户政管理工作实行属地原则，公安派出所具体负责户政管理工作，被告适用的《湖北省公安机关户政管理工作规范》（鄂公安规 [2024]1 号），是湖北省某厅依据《中华人民共和国户口登记条例》《中华人民共和国居民身份证法》等法律法规，结合本省实际制定的规范性文件，派出所在处理户籍问题时，执行该规范并无不当。该规范规定，公安机关注销重复、虚假户口的，应当组织调查核实，该规范虽未明确规定告知及复核程序，但结合行政法基本原则及公安部相关要求，涉及公民重大权益的行政行为，应当保障当事人的知情权、参与权和救济权。本案中，被告于 2024 年 2 月 28 日告知张某甲拟注销户口及享有陈述申辩权，张某甲于当日提交相关证据材料进行申辩，被告工作人员签字接收。其后，被告未对证据材料进行复核，也未将复核结果通知张某甲，径直于 2024 年 8 月 11 日作出注销决定，该行为剥夺了张某甲依法享有的申辩权，构成程序违法。

综上，户口登记事关公民基本身份权益，公安机关作出户口注销行为，其合法性不仅取决于是否具备形式上的职权依据，更在于事实认定是否清楚、证据是否确凿、程序是否正当，以及处理结果是否符合户籍管理的根本宗旨并均衡考量对公民合法权益的影响，在无法确定“唯一真实”户口的情况下，保留与当事人现有主要社会关系、财产权利联系更为直接和密切的户口，选择对当事人影响最小的处理方式，更符合行政管理的合理性要求和实质公平的要求。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十一条第（一）项、第（三）项之规定，判决： 一、撤销于 2024 年 8 月 11 日作出的注销张某甲户口的行为。二、撤销于 2024 年 8 月 11 日作出的《异常户口注销（删除）证明》及《户口注销证明》。三、驳回张某甲的其他诉讼请求。 案件受理费 50 元，由负担。

上诉人、恩施市公安局上诉称 ，一、一审判决认定事实错误。上诉人注销张某甲 1973 年户口的事实依据充分、确凿。 1. 张某甲存在重复户口， 1973 年户口为虚假异常户口。 1967 年户口（张某乙， 422801196705180644 ）于 1994 年办理迁移，具备完整的《户口准迁证》《户口迁移证》，迁移手续合法完备，系原始真实户口。 1973 年户口（张某甲， 422xxxxxxxxxxxx044 ）于 2005 年办理迁移，仅有准予迁入证明，无迁出地派出所迁出证明，属于虚假迁移形成的异常户口。 2. 张某甲出生日期与客观事实矛盾。张某甲妹妹张某戊出生日期为 1972 年 6 月 12 日，张某甲主张其于 1973 年 11 月 28 日出生，晚于其妹妹出生日期，违背客观事实与生活逻辑。 3. 张某甲从未在双茶村落户生活。大量证人证言、学籍调查、户籍核查证实，张某甲原籍为建始县官店镇永兴坪村，其从未在双茶村落户、居住， 1973 年户口的迁移基础事实不存在。一审判决以“无法确定唯一真实户口”为由否定上诉人的事实认定，忽视迁移手续、亲属年龄逻辑、生活轨迹等证据链，属事实认定错误。二、一审判决认定上诉人程序违法，与客观事实及法律规定不符。 1. 上诉人已充分保障张某甲陈述、申辩权。 2024 年 2 月 28 日，上诉人现场告知张某甲拟注销 1973 年户口，明确告知其享有陈述申辩权，张某甲拒绝签字并提交申辩材料，上诉人已依法接收并核查。 2. 注销程序符合法定要求。上诉人依据《湖北省公安机关户政管理工作规范》的规定，履行了告知、催告、邮寄送达、短信通知、现场再次告知等程序。在张某甲逾期未配合办理注销的情况下，依法直接注销户口，程序合法、完备。 3. 一审判决对程序的认定过于严苛。户口注销属于户政管理行政处理行为，并非行政处罚，不适用行政处罚法的严格程序要求。一审判决以“未书面通知复核结果”认定程序违法，缺乏法律依据。三、一审判决适用法律错误，违背“保留合法真实、注销非法虚假”的户籍管理基本原则。《湖北省公安机关户政管理工作规范》明确规定，对假迁移、虚假材料申办的户口应当依法注销。上诉人基于纪委交办线索，经全面调查核实，注销虚假异常户口，是履行法定户籍管理职责。一审判决以“形成稳定社会关系”为由撤销合法注销行为，违背户籍管理法律法规的立法目的，变相纵容虚假户口长期存在。四、一审判决结果不当，损害户籍管理秩序与公共利益。张某甲通过虚假迁移获取 1973 年户口，若该虚假户口被保留，将导致虚假户籍信息登记的违法状态持续，扰乱户籍管理秩序。综上，请求： 1. 撤销一审判决第一项、第二项； 2. 改判驳回张某甲的全部诉讼请求； 3. 本案一、二审诉讼费用由张某甲承担。

被上诉人张某甲答辩称 ，一、一审判决认定事实清楚，证据采信合法。 1. 上诉人提出“案涉 1973 年户口无迁出证明、属虚假迁移异常户口”的主张，与其自身留存归档的书面报告矛盾。 2. 上诉人主张 1967 年户口为原始真实户口无任何证据佐证。 1967 年户口系 1994 年通过捐资农转非渠道办理， 1994 年之前的公安机关户籍档案中，不存在张某甲 1967 年户籍登记记录。 3. 上诉人以张某戊登记的出生日期推定张某甲 1973 年户口虚假系主观臆断，无事实逻辑支撑。张某戊本人陈述其身份证登记的出生日期记载错误，其真实出生日期为 1975 年 10 月 17 日。张某戊登记的出生日期不能作为认定张某甲 1973 年户口违法的证据。 4. 上诉人称张某甲未在建始县双茶村落户生活、 1973 年户口迁移基础不存在，与官方迁移凭证相悖，违背户籍管理基本常识。是否在户籍地生活与户口是否合法、虚假并无必然因果关系。 1973 年户籍系张某甲办理离婚、购房、贷款、职称评定、退休、法院执行等民事、行政、司法活动的唯一身份，形成了稳定、连续、多方认可的法律关系。根据《湖北省公安机关户政管理工作规范》第五十五条的规定，出生日期存在冲突时，应优先保留长期实际使用、具备完整民事关联、社会认可度高的户籍。二、一审认定上诉人注销户口程序违法说理充分、适用法律正确。 1. 上诉人收取张某甲申辩材料后，在未开展复核、未出具复核结果及书面告知的情况下直接注销 1973 年户口，实质上剥夺了张某甲的陈述申辩权。上诉人仅形式上口头告知流程，回避核心的证据复核、结果反馈义务，程序违法足以导致案涉注销行为整体违法。 2. 上诉人送达方式极不规范，邮寄文书被退回，私人短信通知不具备法定送达效力，直至 2025 年张某甲办理其他业务时才出示注销凭证，张某甲长期不知情，知情权严重受损。上诉人未履行有效的告知义务，导致张某甲无法及时行使复议、诉讼救济权利，送达程序严重违法。三、一审判决结果公正，契合户籍管理立法本意与实质公平，不存在损害户籍管理秩序的情形。若维持上诉人的注销行为，将直接导致张某甲婚姻、房产、退休金、多份生效法院调解书、执行裁定书全部身份信息失效，产生连锁民事法律纠纷，损害张某甲合法权益，激化行政与民事矛盾，扰乱社会秩序。保留张某甲长期真实使用的 1973 年户口，注销闲置的 1967 年空户，才符合“清理历史虚假空户、规范户籍管理”的立法目的。综上，请求驳回上诉，维持原判。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为 ，综合上诉人、恩施市公安局的上诉理由和被上诉人张某甲的答辩理由，本案二审争议焦点为：一、认定张某甲 1973 年户口为虚假异常户口并予以注销的事实依据是否充分；二、被诉注销行为的程序是否合法；三、在事实真伪不明的情况下，应保留哪一个户口更符合户籍管理规范及行政法基本原则。对此，分析评判如下：

一、认定张某甲 1973 年户口为虚假异常户口并予以注销的事实依据是否充分。

上诉人、恩施市公安局认定张某甲 1973 年户口属虚假迁移形成的异常户口的主要理由是其认为张某甲 1967 年户口迁移手续完备系原始真实户口， 1973 年户口无迁出地证明、张某甲未在双茶村生活，且其妹张某戊出生日期早于 1973 年。 本院认为，根据行政诉讼举证责任倒置原则， 上诉人并未完成“ 1967 年户口为真实户口、 1973 年户口为虚假户口”的举证责任，其应承担举证不利的法律后果。 理由如下： 1. 在案证据显示，现有户籍档案中张某甲的出生日期先后出现过 1968 年（ 1981 年农村常住人口登记及人口普查档案）、 1967 年（ 1993 年结婚登记）、 1972 年（张某甲一审提交的常住人口登记卡）、 1973 年（张某甲现使用的身份证信息）四个版本。上诉人保留的张某甲 1967 年户口，在案证据材料显示系 1994 年通过奖励农转非由建始县官店镇迁入恩施，但并无 1994 年之前张某甲的原始户籍底册，故 1967 年户口与 1973 年户口均缺乏原生真实的源头印证，仅凭迁移环节手续完整，不足以确认 1967 年户口为真实户口的事实。 2.“ 无双茶村迁出证明”不足以否定 1973 年户口的真实性。上诉人所称“无迁出证明”并不等同于“迁移基础不存在”。因历史原因，基层户籍档案管理不规范、农转非政策执行尺度不一，户籍迁移材料的缺失与当时、当地行政管理水平息息相关，不能由此确认系当事人造假。因历史户籍档案管理不规范所造成的不利后果不应由当事人承担。 3.“ 未在双茶村生活”指向的是人户分离问题，日常生活及司法实践中“人户分离”的情形普遍存在，以此否定户口登记本身的真实性和效力，缺乏充分的逻辑支撑。 4.“ 妹妹出生日期早于姐姐”的年龄逻辑因张某戊陈述其身份登记有误而不具排他性。在张某甲、张某戊二人的原始出生档案均无原籍底册的情况下，仅凭一方的登记信息进行反向推定，证明力不足。综上，在 1967 年户口与 1973 年户口均难以确认为“唯一真实”，且 1973 年户口长期实际使用的情况下，上诉人注销 1973 年户口的事实依据并不充分。

二、被诉注销行为的程序是否合法。

上诉人称其履行了告知、送达等程序，保障了张某甲的陈述申辩权，其注销行为合法。本院认为， 陈述申辩权的保障不仅限于告知相关权利，更包含调查事实、复核证据、回应质疑等实质环节。 上诉人于 2024 年 2 月 28 日告知张某甲拟注销其 1973 年户口及告知其享有陈述申辩权，张某甲提交了相关证据材料进行申辩，上诉人工作人员签字接收。但此后，上诉人并未对张某甲提交的申辩证据材料进行复核或就相关疑点进行调查，亦未将复核结果及确认理由告知张某甲。 《湖北省公安机关户政管理工作规范》虽未明确规定复核反馈程序，但户口注销涉及公民身份权这一基本权益，根据正当程序原则，行政机关对当事人提出的反驳证据负有核查、回应义务，否则当事人的陈述申辩权将沦为形式。上诉人认为“一审判决对程序的认定过于严苛。户口注销并非行政处罚，不适用行政处罚法的严格程序要求。”本院认为，对行政程序是否合法的认定，应与行政行为的性质和影响相匹配。户口是公民参与婚姻、财产、社保、诉讼等全部社会关系的基础身份标识。注销户口决定一经作出，直接影响当事人的人身、财产权益乃至社会存续状态，相较于一般的行政处罚而言对当事人的影响更甚，程序标准更应符合正当程序的基本要求。综上，一审判决认定被诉注销行为程序违法并无不当。

三、在事实真伪不明的情况下，应保留哪一个户口更符合户籍管理规范及行政法基本原则。

上诉人主张“保留合法真实、注销非法虚假”系户籍管理基本原则，一审以稳定社会关系为由撤销注销行为违背立法目的。本院认为，对该原则的理解应结合《湖北省公安机关户政管理工作规范》第五十五条的完整语境。该条针对因历史政策原因造成一人多户、出生日期不一致的，要求区分情形处理，而非简单保留迁移手续完整的户籍。该条规定“属久居，且找不到原始资料、已经无法查证原因的重复户口，在认真调查的基础上，在当事人承诺不再申请更正出生日期和姓名的前提下，可以按照群众意愿提出申请，保留其中一个户口，注销未发现有犯罪记录的户口；多个户口均有犯罪记录的，保留其中犯罪情节较重的户口，注销其他户口，其他户口的犯罪记录一并关联到保留的户口上”。根据上述规定的立法宗旨， 当事实真伪不明时，保留与当事人现有主要社会关系、财产权利、身份识别联系更直接、使用时间更长的户籍，既符合清理历史虚假空户、规范户籍管理的立法目的，也契合行政法比例原则与信赖保护原则。 本案中 ， 1973 年户口由张某甲长期使用于婚姻登记、购房、银行贷款、技术职称评定、退休等社会活动，已形成稳定的社会关系与信赖利益。若注销 1973 年户口保留 1967 年户口，将导致张某甲婚姻、房产等多项身份信息失效，引发连锁反应，修复张某甲身份信息的社会成本更高。一审法院在事实真伪不明的情况下，选择对当事人及社会秩序影响最小的处理方式，符合户籍管理的根本宗旨。

综上所述，上诉人、恩施市公安局的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费 50 元，由上诉人恩施市公安局、恩施市公安局负担。

本判决为终审判决。

审判长 吴任荣

审判员 邱昌军

审判员 李志华

二〇二六年七月二十日

书记员 黄 骏