中国青年网北京1月5日综合三中全会以来，中国户籍改革步伐加快。国家新型城镇化规划明确了户籍改革的基本方向和原则，国务院进一步推进户籍改革制度的意见终结了延续半个世纪的& 农业&与& 非农业&二元户籍。居住证管理办法2014年底公开征求意见，规定居住证持有人可享受就业、医疗等多项与当地户籍人口同等权利，还明确了居住证持有人的落户通道。今日，结束了29天的公开征求意见，这是户籍制度改革的重要一步。从内容看，其许诺的9项基本公共服务、6项便利无疑是进步。但居住证能否改变中国2.45亿流动人口的生存现状，尚有地方、部门利益要协调。

　　介于户口与暂住证之间的居住证制度，北、上、广、深等一线城市多年前已自发探索。征求意见稿的一大突破在于，试图将该制度推广到& 设区的市级以上城市&——全国285个地级市中，仅4个没有设区。根据这份由公安部起草的征求意见稿，公民离开常住户口所在地，到其他设区的市级以上城市居住半年以上，只需符合& 有稳定就业、稳定住所、连续就读&3个条件之一即可申领居住证。在全国范围内，居住证大致分为两类，一类侧重于吸引中高端人才，往往对学历、工作单位、缴税年限等有较高限制；另一类侧重提供公共服务，对流动人口素质的要求相对较低。

　　北京的工作居住证显然属于前者。并且，申领条文背后暗藏的隐形限制还更苛刻一些。虽然名称都叫& 居住证&，但征求意见稿所言的居住证，其附带的福利并不比地方自行探索的居住证要多。若想与户籍人口立即& 同城同权&，也并不现实。征求意见稿承诺的基础公共服务共9项：免费接受义务教育；平等享有劳动就业权利；基本公共就业服务；依法参加社会保险；缴存、提取和使用住房公积金；基本公共卫生服务、计划生育服务和奖励优待；公共文化体育服务；法律援助和其他法律服务及国家规定的其他基本公共服务。此外另有6项便利：按照国家有关规定办理出入境证件；机动车登记；申领机动车驾驶证；报名参加职业资格考试、申请授予职业资格；办理生育服务证及国家规定的其他便利。

　　9项基础公共服务中，最引人关注的是子女& 免费接受义务教育&。事实上，即使没有居住证，这也已在部分地区实现。& 随迁子女在当地参加中考和高考的资格&，严格来说，并非9项基础公共服务之一。独生子女费无疑属于9项基本公共服务中的& 计划生育服务和奖励优待&。根据征求意见稿，如果流动人口的这部分钱由流动人口所在地支付，在全国独生子女奖励尚无统一平台的现状下，这无疑是不小的数字。征求意见稿将其纳入了& 国务院有关部门、地方各级人民政府及其有关部门应当积极创造条件&来实现的内容。同样列入& 应当积极创造条件&的，还有中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助、居民委员会选举、人民调解员选聘等8项权利，以及在居住地享受换领、补领居民身份证，办理婚姻登记等两项便利。换言之，这些& 应当积极创造条件&实现的，未来未必能在所有地区立刻给持证者兑现。

　　不过，在一些省份，如果公民获得门槛较高的居住证，他们已能享有前述部分权利。彭希哲举例，北京、上海限购商品房时，都曾规定持有某种居住证且符合参加社保、缴税的年限，即可享受户籍人口一样的待遇。征求意见稿所言的居住证没有特别列出这项优待。

　　而其余8项基本公共服务、6项便利，几乎每一项背后都包含一笔开支，每一笔开支又与户籍存在千丝万缕的联系。

　　在户籍改革的路线图中，新的居住证制度与城市化进程联系在一起。

　　征求意见稿规定，特大城市应当根据综合承载能力和经济社会发展需要，以具有稳定就业和稳定住所、参加社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，建立完善积分落户制度，合理设置积分分值。外来人口较多的北京、上海、广州即属于特大城市。

　　上海、广州已推行积分落户制，且该制度是建立在本地的居住证制度之上，持证者拥有某个积分即可落户。相比& 计划落户&，这种& 条件落户&的方式显然更加公平。

　　目前，北京尚未实行该制度。上海、广州是否会照搬原有积分制，还有待观察。

　　但另一方面，北京工作居住证所附带的福利，一直以来被许多非京籍人士热切期盼。

　　这种门槛较高的居住证同样出现在上海等特大城市。但如今，征求意见稿试图把门槛降下来。

　　一个细节是，征求意见稿中对申领居住证的表述，由某些地方的& 应当申领&，改为赋予外来人口更多选择自由的& 可以申领&。

　　& 稳定住所&这个措辞即宽松不少。在广东、安徽、云南、陕西、浙江等地，居住证对住所的要求均是& 合法的固定住所&。广东省人大曾释疑，固定住所包括租房，而多个省份对此未见公开表态。

　　对于一些城市管理者而言，原先较高的门槛可让具备一定素质的流动人口享受某些福利，而一旦门槛降低，城市、财政是否有能力承载突然增加出来的人的福利，尚未可知。

　　如今，这份刚结束公开征求意见的《居住证管理办法》能走多远，无疑还需各方利益的博弈。