实行了50多年的户籍制度，根本特征是限制人口流动，尤其限制农村人口流入城市。在计划经济时代，人口是重要的生产资料，对人口的管理看上去是出于经济上的考虑。& 盲流&一词——即& 盲目流入城市&的简称——早在1952年就已经被发明出来，后来被用于专指那些自行到城市寻找工作机会的农村人口。从1950年代早期开始，中央政府就出台了密集的政令，对人口流动尤其是& 盲流&严加管制。1957 年后，管制措施日趋严厉。包括公安、铁路、民政、交通、商业、粮食、监察等部门被动员起来，& 全面负责制止‘盲流’工作&，严令禁止城市用人单位从农民人口中招工，不准向& 盲流&供应粮食，一经发现，即遣返原籍。不允许农村人口在城市乞讨也赫然见诸公文，更不要说让他们取得城市户籍了。

其间，由于工业部门的& 大跃进&引起劳动力不足，1950年代末从农村招收了不少人口进城务工，但随着& 大跃进&的挫折和随之而来的饥荒，新增加的城市人口又大量被疏散回农村。在持续数年的饥饿时期，即便是逃荒引起的人口流动，也受到严格的限制。从某种程度上来说，这使得户籍制度超越了其经济属性，变成一种维持社会稳定的需要。

户口与配给制捆绑，加剧了户籍制度的保守性。 城市里从1952年开始实施粮食配给制，此后配给制的范围又陆续扩大，到1970年代，几乎所有的生活物资和工作机会都有赖配给。在物资匮乏的时候，没有配给、没有工作就意味着无法生存。这成了维持户籍制度的最有力的工具。

由于控制人口流动的目的之一是推行计划经济，后者在1970年代末被改革开放政策打破的时候，人口才重新开始了流动。法律并没有调整，这使政府获得主动，如果经济发展需要外来劳动力，受益于& 盲流&创造的GDP的官员可以对其存在视而不见，如果治安恶化需要收紧管理，支撑户籍制度的种种法律仍然是惩罚& 盲流&的直接依据。这种中国特色的弹性制度带来的恶果，在2003年的& 孙志刚事件&中表现得淋漓尽致。

在长达数十年的历史里，城市的排斥和& 收容遣送&，是& 盲流&必须面对的共同命运。专门针对& 非法&迁徙而实施的惩戒措施具有残酷而坚韧的生命力，直到2003年，收容遣送才被废除。但更高层次的户籍制度， 20多年来虽然不时有改革的呼吁，但总是无法真正推行。#户籍不再和物资配给捆绑在一起，转而和社会保障与公共服务捆绑。中国的农民缺乏养老保障，人均公共服务经费低下，而各地城市人口享有水平不一的社会保障和公共服务，这不仅阻碍农村人口进入城市，也妨碍了人口在不同城市之间的流动，还给了较发达地区的城市政府一个理由，使它们可以拒绝开放户籍。

人力资源和社会保障部最近表示，在本届政府任期内，养老保险将实行全国统筹。也就是说，参保人将拥有自己的固定养老金账户，个人账户内的养老金和一部分统筹资金(占工资12%)，将随着参保人的流动而转移。这也许能稍微缓解城市政府的担心。但即便社保全国统筹、自由转续，甚至将福利从户口上剥离，恐怕仍然难以打消城市政府对人口增加的恐惧。人口增加之后，需要更多的公共服务和工作岗位，政府担心的这会带来财政负担和治安问题。

如果上海的新政推进一步，规定持就业经商类居住证的常住人口在10年或者15年后可以转为上海户籍，就可以称作真正意义上的& 户籍制度改革&。虽然被媒体高调宣布为& 户籍新政&，新政策带来的喧闹和欣喜很快就过去了。等待了很久的人们发现，落户上海的门槛还是有些高：累计居住7年、缴纳社保7年、所得税缴税记录、中级以上职称且没有不良记录。这些条件必须同时具备。440万持居住证生活在上海的人们中，能够攀上这道门槛的人，有多少人呢？

上海居住证分成人才、经商就业和投靠亲友三类。转户籍条件出台后，专家普遍认为，这道落户的 & 窄门&几乎专门是为那些持& 人才类居住证&的常住人口贴身定做的。据上海市人事局公布资料，2007年上海市人才居住证共发证131517人(包括新办和续办)，加上少数持有3年期和5年期人才居住证的人士，这类人士的总数不超过20万人。也就是说，只有4%左右的居住证持有者可能入围转户籍。

& 新政&的目标之一是 & 变指标管理为条件管理&，但上海仍将对每年入籍人口实施& 总量控制&，入围的人们只能& 排队轮候&，何时最终入籍，仍然取决于每年指标的多少。

皆大欢喜的局面虽然没有出现，上海的一小步仍然得到了本地学者的首肯。上海社科院人力资源研究中心主任王振表示，明确了落户条件，就打开了一条公开的通道，人们将有明确而稳定的预期。对那些重视上海户口而只能拿到居住证的人——尤其是每年数以万计的大学毕业生，新政尤其有吸引力。长期而言，对稳定和吸引人才，也将不无助益。