居住证不是居住许可。居住证与暂住证有着直接的历史渊源关系，二者都是针对流动人口设计的管理制度，都要求流动人口在居住地有长期居住的意愿和事实，都是由公安机关发放的身份证明。但居住证与暂住证有着不同的性质。首先，暂住证是对流动人口在城市合法居住的行政许可，未取得暂住证而在城市居住属于违法行为，要受到行政处罚，甚至会发生强制收容遣送原籍的后果。而居住证是对流动人口在城市长期居住事实的确认和赋予其准市民身份。有人认为各地对未办理居住证的行为缺乏惩罚性后果是一种立法缺憾，这种观点显然仍是从行政管理、社会控制的角度去认识居住证制度。其次，暂住证制度侧重于治安管理、流动人口的社会控制，而居住证制度强调流动人口的权益保护和城市政府的公共服务责任。再次，暂住证的办理具有强制性，而居住证则是自愿申领。居住证制度通过提供公共服务激励流动人口办理居住证从而提高居住登记的比例，但不能反过来因为流动人口不办理居住证而给予处罚，不办理居住证的后果应是流动人口不能享受居住地政府提供的相应公共服务。



居住证不同于居住登记。居住证的福利待遇虽然对居住登记有一定的促进作用，但仅靠居住证的激励作用，实现流动人口居住登记全覆盖的目标还难以实现。例如，郑州市实行& 低门槛&的居住证制度，大部分福利和权益可以凭证& 一次性&获得，但办理居住证的人数也仅占到流动人口总数的六成。⑧居住登记有利于政府管理部门掌握人口流动状况，从而更好地服务于治安管理和人口管理，科学作出城市规划和管理决策，做好流动人口服务工作。居住登记不同申领居住证，居住登记是强制性的，不办理居住登记应当承担一定的法律责任。因此，应当加强居住登记管理和加大对未办理居住登记行为的处罚力度。



合理确定居住证持有人享受居住地公共服务的范围。当前，一方面城市政府要切实承担起为流动人口提供公共服务的责任，避免服务不到位、服务虚化等问题。另一方面，需要合理确定持证人享有居住地公共服务的范围，将专属于户籍人口的待遇，如最低生活保障，住房保障等排除在外，或确定城市户籍人口的优先权。这是因为我国基于城乡二元结构建立了城乡有别的最低生活保障、住房保障制度。市民不占有任何生产资料，失业后将失去生活来源，需要获得社会救助。而农民拥有作为生产资料的承包地和作为生活资料的宅基地，可以保障基本的生活。而且，我国农村已建立了最低生活保障制度和农村危房改造制度，弥补了土地保障的不足。在城市财政有负担能力的情况下，城市政府可以向符合条件的持证人提供住房保障、最低生活保障，但应当保障本地户籍人口的优先权。这样的制度安排，既有利于保障城市生活困难人口的基本生活，也有利于鼓励农村进城人口将户籍迁入城市，促进人口城镇化。



居住证制度与户籍制度改革的协调。户籍制度改革应以户籍迁徙自由为目标，逐步降低城市落户门槛和改革农村土地制度，最终在城乡间、地区间实现户籍迁移自由。在城市户籍壁垒高启时，居住证享受的公共服务范围应当尽可能放宽，以降低户籍壁垒的消极影响；随着城市户籍壁垒的逐步削弱，应当相应提高居住证的申领条件和限制享受公共服务的范围，以鼓励流动人口落户城市，实现居住地与户籍的一致。因此，不同时期、不同城市应实行有差别、动态化的居住证制度。不同地方之间的区域竞争是中国经济改革能够取得巨大成就的重要驱动力，居住证的中央立法不仅要实现各地居住证制度的统一性，还应注意其差异性与灵活性，给予地方政府一定的自主权。当我国城乡二元结构基本消除，城乡户籍制度逐步还原到其人口登记的本来功能，公民可以在城乡之间、地区之间自由流动和迁移户籍时，居住证制度将完成其历史使命，退出历史舞台。