今天上海市人民政府公布《上海市人民政府关于进一步推进本市户籍制度改革的若干意见》(简称《意见》)，明确了上海市将在完善居住证、居住证转办常住户口、直接落户政策的基础上，逐步建立积分落户政策。

根据《意见》，上海市将聚焦城市功能提升和转型发展需要，以“合法稳定就业、合法稳定居住”为基本条件，以能力和贡献为导向，突出人才的市场发现、认可、评价机制，进一步完善人才落户政策，优化特殊人才引进通道，做好非上海生源应届毕业生落户和留学生落户政策的平衡衔接。

值得注意的是，《关于服务具有全球影响力的科技创新中心建设实施更加开放的国内人才引进政策的实施办法》已在11月1日起施行，具体包括以下几方面：

在居住证积分政策梯度上，持有《上海市居住证》，最近3年内累计24个月在本市缴纳职工社会保险费基数等于本市上年度职工社会平均工资3倍的人才，积120分。

在居转户政策梯度上，最近4年内累计36个月在本市缴纳职工社会保险费基数等于本市上年度职工社会平均工资3倍且缴纳职工社会保险费基数与个人所得税应纳税所得额合理对应的企业科技和技能人才，申办本市常住户口时，持有《上海市居住证》和参加本市职工社会保险的累计年限可以由7年缩短为5年。

在直接落户政策梯度上，最近4年内累计36个月在本市缴纳职工社会保险费基数等于本市上年度职工社会平均工资3倍且缴纳个人所得税累计达到100万元的企业高级管理、科技和技能人才，可以直接申办本市常住户口。

12月10日下午，北京发布《北京市居住证管理办法（草案送审稿）》和《北京市积分管理办法（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）。北上广深四大城市都已发布居住证转常住人口户籍的政策基本确立。

根据现有政策，北京、广州、深圳三地都选择了积分的方式，而上海则是对居转户实施条件管理。

尽管四地管理方式不同，但社保缴纳、稳定居住就业等要素均为这些城市居转户的必要条件。从难度上来看，北京、上海两地居转户难度较大。以社保缴纳年限为例，北京上海要求连续社保缴纳年限至少7年，而广州要求4年，深圳则并未做出要求。

鼓励创业人才

从基础条件上来看，除了上海以外，其余三个城市都对居住证转户口的申请年龄做出了要求，45岁-48岁将会成为在除了上海以外的一线城市的年龄门槛。

事实上，对于希望在一线城市的人而言，社保缴费年限是其较难达到的条件。北京在《征求意见稿》中规定了与上海一样的7年社保缴费年限，远远超过广州的4年。而深圳则并未对社保缴纳年限做出要求。

由于上海对居转户实施条件管理，因此，相对其他积分管理的城市而言，上海在基本条件中就对职称和个人所得税做出了规定。

根据上海市的要求，申请人需在持证期间依法在本市缴纳所得税，同时评聘为中级及以上专业技术职务或者具有技师（国家二级以上职业资格证书）以上职业资格，且专业、工种与所聘岗位相对应。而这些条件在其他城市的居转户政策中主要体现积分指标中。

上海金融与法律研究院研究员聂日明撰文指出，北京导向指标与基础指标合并打分，并且赋分很高，基本上排除了缺乏导向指标的申请人转为户籍的可能。北京的积分政策不仅远远难于上海，居住、就业受到的约束和不确定性也远大于上海。

所谓导向指标是指北京在一线城市居转户中普遍要求的文化程度、技术能力、职业资格或职业工种、社会服务、纳税等要求以外，还要求与北京非首都功能疏解相关的积分指标。

其中，城六区转移至郊区就业加分，而在《北京市工业污染行业、生产工艺调整退出及设备淘汰目录》就业则扣分。

除此之外，创业创新人才在各地均得到“优待”，北京对创业创新人才有较高值的加分，而上海则对科创人才缩短居转户所规定的必要的社保缴纳年限，在上海近期出台的科创人才政策中，居转户年限短可以由7年缩短至2年。

公共管理学院教授叶裕民认为，北京和上海对人才更加开放，而深圳和广州则侧重于吸引技工型人才。但城市户籍只对人才开放不是完善的政策，提供公共服务比户籍本身更重要。

普遍进行总量控制

除了深圳外，一线城市普遍实施对居转户指标的总量控制。

根据《征求意见稿》，北京市政府将根据年度人口调控情况，每年向社会公布分数线。同时根据申请人积分情况和分数线，初步确定年度积分人员。

这意味着，积分分数将根据申请人数的积分和每年的限额来决定，申请难度随着申请人数增多而加大。

上海对居转户实行总量控制，在人数超过总量控制目标时，将会实施轮候措施。21世纪经济报道记者梳理发现，每月通过上海居转户的人数大概在400人左右，新一次为488人，且多为大企业和国企人员。

“大企业和国企人员一般社保缴纳较为稳定，且这些企业往往有鼓励员工参与职称考试的传统，因此更容易达到上海市的条件。”一位熟悉上海市居转户政策的人士表示。

而在总量控制之下，对于持居住证的非户籍人口所提供的公共服务各地也有所区别。

上海为居住证持证人可享受子女义务、证件办理、基本公共卫生、资格评定等公共服务。同时，上海为居住证持证人设置了积分制度，满足标准分（目前为120分）的持证人则享受除低保、经济适用房以外与户籍人士等同的福利待遇，例如子女参加上海高中考试和在上海高考、配偶及子女参与本市社保等服务等。

而根据《广东省流动人口服务管理条例》，居住证持证人在同一居住地连续居住并依法缴纳社保满5年、有稳定职业、符合计划生育政策的，其子女方可与户籍学生同等接受学前、义务。

而北京居住证持证人享有的相关公共服务和便利，目前尚未公布，具体办法由市政府主管部门另行制定。

聂日明认为，非户籍人口公共服务并不依靠居住证制度，居住证和积分根本目的在于控制人口，户籍以及为获取户籍而必须的社保缴纳年限在居住证和积分中的广泛使用，已经开始阻碍了劳动力的跨省自由流动，日益侵蚀全国统一的市场格局，势必影响劳动力资源的配置效率。但居住证对于促进户籍制度消亡仍可作为次优策略。

叶裕民则指出，出于降低城市管理成本、治理环境污染的考虑，控制人口和户籍是必要的，不过人口控制的关键还是控制产业。