近日，聚焦城市功能提升和转型发展需要，户籍制度改革一直是我国体制机制改革的重头戏之一。目前，国家发改委等部门正在制定相关方案，推动户籍制度改革落地，预计到可解决1亿非城镇户籍人口在城镇落户，同时，通过落实居住证制度，推进2亿农业转移人口实现市民化。



　　新型城镇化步伐加快，农民真正融入城镇指日可期。



　　户籍制度改革步伐加快



　　今年的首要任务是使所有省份都能够出台具体落实国务院户籍制度改革的做法和政策。



　　自改革开放以来，在我国城镇化进程中，户籍人口城镇化率一直低于常住人口城镇化率，并且这一差距在不断扩大。近日，由国家发改委组织编写的《国家新型城镇化报告》在北京发布。报告显示，去年我国城镇化率达到56.1%，但是户籍人口城镇化率仅为39.9%，两者之间存在着16.2个百分点的差距。同时，今年的政府工作报告提出，到，常住人口城镇化率达到60%、户籍人口城镇化率达到45%。



　　数量如此庞大的群体被夹杂在常住人口和户籍人口之间，他们的福利如何保障，如何让这群以农民工为主的外来常住群体尽快在城镇安家落户，一直是政府关心的问题。近年来，国家一直致力于解决这一难题。



　　，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要& 创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。&



　　，国务院发布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，要求& 各省、自治区、直辖市要抓紧出台本地区具体可操作的户籍制度改革措施，并向社会公布&，随后& 地方版&的户籍制度改革意见陆续出台。多地也明确提出& 取消农业户口与非农业户口性质区分&的时间表。



　，国务院批转的《关于深化经济体制改革重点工作意见》提出& 抓紧实施户籍制度改革&。据不完全统计，彼时全国至少已有16个省份正式出台了户籍制度改革意见。并且去年底的中央经济工作会议也提出，要落实户籍制度改革方案，允许农业转移人口等非城镇户籍人口在就业地落户，使他们形成在就业地买房或长期租房的预期和需求。



　　我国在推进新型城镇化工作中，将拓宽落户通道，督促各个地区，特别是主要城市，即外来人口聚集地区，实施更加积极、更加宽松的户口迁移政策。据国家发改委规划司司长徐林介绍，今年我国将努力加快实施1亿非城镇户籍人口在城市落户方案，全面实施财政资金、建设资金、用地指标与农业转移人口落户数量挂钩的& 三挂钩&政策。目前全国已有28个省市自治区出台了户籍制度改革的具体方案，还有几个地方尚未出台，今年的首要任务是使所有的省份都能够出台具体落实国务院户籍制度改革的做法和政策。



　　新型城镇化体制亟待完善



　　围绕& 人的城镇化&实现由& 乡&到& 城&的转变，其中很重要的一点就是深化户籍制度改革。



　　推进农业转移人口市民化，是新型城镇化的核心。城镇化是我国未来经济增长的不竭动力，是改善农业、农村、农民& 三农&状况的巨大杠杆。& 城镇化过程给我们最大的启示就是，它的本质是农民变市民。对此，中央的要求很明确，一是要加快中小城市和中心镇的发展，二是要把具备条件的农业人口转为城镇人口。也就是说，推进城镇化，不是单纯追求城市规模的扩大和设施的建设，而是要真正把农民转移到城镇中来。&中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文说，& 这同时也是辐射农村发展、推动新农村建设和农业现代化的进程。&



　　& 我们要逐渐走一条健康的城镇化道路。&中国科学院可持续发展研究中心主任樊杰表示。如果在城镇化过程中，农民工的利益得不到保障，享受不到应有的服务，会加剧社会的不公与矛盾，城镇化对现代化的贡献程度也会大打折扣。可以说，提高户籍人口城镇化率，对顺利推进新型城镇化和全面建成小康社会都至关重要。



　　的确，城镇化不等于城市建设，而是要围绕& 人的城镇化&这一核心，实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由& 乡&到& 城&的转变，其中很重要的一点就是深化户籍制度改革。对此，& 十三五&规划纲要中明确，推进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民享有同等权利和义务。



　　国家发改委社会发展研究所所长杨宜勇表示，新型城镇化强调的是& 人的城镇化&，应是& 人的权利的城镇化&，是人的基本权利的& 属地化&，包括人的经济、文化、社会、政治共4项权利，这4项权利是不能分开的。在城镇落户，就是对这4项权利的落实。



　　不过，国家发改委有关负责人也表示，& 十三五&规划纲要提出的45%的户籍人口城镇化率，是个预期性的目标，不是约束性的目标，所以不存在强力去推进的问题。



　　如何解决农民工进城& 后顾之忧&



　　为解决农民工的& 后顾之忧&，国家发改委今年还将推进城镇基本公共服务以覆盖常住人口。



　　徐林表示，现在很多城市已经放开了落户政策，但只放开了对本地的落户政策，从调查情况看，很多地方在农民工落户的政策制定上有偏，这是不合理的。在户籍人口落户方面不应该有本地人和外地人的歧视。另外，现在一些县城和镇的基础设施状况不能适应城市宜居、可持续发展的需要，政府要通过公共资源的均衡配置来尽力改变中小城市和大城市间的差距，特别是在公共服务方面的差距，提高教育、医疗水平，要吸引更多企业到中小城市布局，以此来吸引农民工到中小城市就业。



　　那么，农民工进城，住房、就业、医疗等& 后顾之忧&怎么解决？



　　关于住房问题，& 我们正在制定1亿人落户的方案，这个方案中我们提出了具体措施，包括"建立购租并举的城镇住房体系"。&徐林说。大多数农业转移人口进城买不起房，我们就要提供公租房、廉租房，满足不同层次住房需求。如果能够加快建立购租并举的体系，农民工进城后的住房条件就会加快改善。这种措施也有利于消化目前的房地产库存。现在有很多城市已经在采取措施，比如用政府的资金购买一部分商品房用来做公租房、廉租房，提供给进城农民，& 这些做法我们都支持、都鼓励&。



　　关于就业问题，徐林表示，政府也正在为农民的进城就业提供更便利的条件：第一，是提供更加全面的就业服务。在农民工输出地区和输入地区之间建立信息化就业服务平台，通过信息化的手段，为输出地提供就业的机会和信息。农民可以根据这些信息选择自己的去处；第二，今年还要为大约两千多万农民工，特别是新生代农民工提供免费职业培训。



　　为解决农民工的& 后顾之忧&，国家发改委在今年还将推进城镇基本公共服务覆盖常住人口，主要包括义务教育、医疗保障、养老保险等制度。同时将探索建立进城落户农民农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权& 三权&维护和自愿有偿退出机制。



　　在控制人口规模的大前提下，推进户籍改革难度很大。有业内人士认为，消除依附在户口性质上的如医疗、就业、住房保障等方面的差别待遇，将成为衡量户籍改革成功与否的关键。比如要充分尊重城乡居民自主定居意愿，切实维护好农业转移人口和其他常住人口的合法权益，要将产业布局和资源环境、人口承载力作为政策设计的基本依据，引导人口有序流动、合理集聚等。&