公布《居住证暂行条例》，《条例》将于1月1日起施行。《条例》在明确居住证的性质和申领条件的基础上，一方面要求为居住证持有人提供基本的公共服务和便利，另一方面也鼓励各地不断创造条件提供更好的服务。截至目前，北京、上海、天津、重庆、广州、深圳、武汉、成都、南京、杭州等20多个大城市已发布积分落户相关政策。拨开这些政策的细节和争议，背后是整个国家治理的大问题，需要从方方面面进行讨论。为此，南都记者专访了国家行政学院政治学教研部教授、博士生导师褚松燕。



  积分落户实际上是疏解城市功能的权宜之计

从全国来看，由于积分落户普遍要求申请人学历高、职称高、纳税额高，这些政策又成为各大城市在全国攫取高素质人才的利器，长此以往，是不是会导致国家发展更加不均衡？难道政策的初衷不是为了促进公民的迁徙和流动自由吗？政策应该对所有公民平等，但最后却只有高端人才引进，排斥其他人，成了另外一种歧视，是否会形成更大的不公平？



  确实会形成社会分裂和认同碎片化，比较严重的话就会形成社会排斥的制度化。



  目前有二十几个城市实行积分落户制度，而每一个城市积分的方式都不一样，这似乎更割裂了户籍制度改革的进程。每个城市都画地为牢，死守自己的地盘。



  褚松燕：中国现在经济下行压力大，很重要的一点是需要使劳动要素充满活力，也就是人需要解放出来，根据经济和行业发展情况流动。如果人这个要素可以自由流动，经济会更有效率。这里存在两个决定因素，一是作为劳动要素的人的自由流动情况；另一个是政府提供匹配性福利产品、公共产品和公共服务的能力。而且有一个疑问，积分落户政策有20多个城市在实行，它们的情况是不是都适合这种政策呢？与之相关，积分落户政策是不是能够刺激人力资源疏解到其他城市和地区呢？这意味着需要在不同的政策目标之间去寻找和达成某种均衡。



  一边是大城市、特大城市的各种城市病，荷载难以承受，一边又是不断涌入这些特大城市的人口加剧了城市的各种问题。这样的趋势与状况，如何缓解？

我们需要跳出户籍制度来看户籍制度，为什么北上广人这么多，因为就业机会多。为什么就业机会多？因为城市的功能非常集中，而且是多个功能叠加。比如像北京，实际上是政治中心、文化中心、经济中心、创新中心，一定意义上也是金融中心，因为各大银行、金融企业的总部也都在北京，还包括医疗中心、演艺中心，只要挂中国字头的机构，大多数都在北京。这样一来几个中心一叠加就过于集中了，有了虹吸效应，一下都吸到这些特大城市来了。



  不能就户籍制度来谈户籍制度本身，原因不只是户籍制度造成的。现在为什么中小城市或者小城镇吸引能力不强？比如最早搞户籍制度改革的浙江湖州。当时湖州都放开了，只要投靠亲友就可以入籍，但即便那样，城区的户籍人口也没有呈现爆发式增长，为什么？就在于城市的功能定位以及与城市的功能定位相关联的就业问题。



  国家层面的资源配置系统需要改善



  如果我们从这种角度出发的话，大城市、特大城市涌入更多人的情况会不会出现？出现了怎么办？

要看政策怎样放开，恐怕功能疏解需要作为第一步。等功能疏解差不多了，这个时候再考虑放开的问题，而且放开也应该是批次放开，不是一下全都放开，否则确实会带来很多问题。



  南都：如果某些特大城市短期内还不能把其他功能很好地疏解出去的话，这个积分落户制度对于控制人口来说，是不是一种好办法？



  褚松燕：暂时可以起到作用，长期来看是饮鸩止渴。可以一定时期之内实行这样的制度，但这种制度或政策应该在测算基础上做充分评估，尤其这么重大的一个综合性制度。做评估看主要的影响因素是什么，比如政府提供公共产品、公共服务的能力以及制度性的配套，另外就是特大城市叠加性功能的疏解，至少要考虑这三个方面的问题。



  为什么发达地区的省会城市，还有像深圳、大连这样的城市，人们都会愿意去？是因为这些地方集中了包括就业在内的优质资源。在一定程度上，这说明国家层面的资源配置系统还需要从治理角度进行调整。把优质资源全都往一个筐里放，民众自然都会往那里去。现在有一个规定，义务教育经费应该占到G D P的4%，北京等发达地区已经达标了，甚至现有整体水平已经溢出了，但如果青海也是4%，它跟北京的4%完全是两个概念。所以我们是不是应该做一个资源配置方面的调整，努力把公共产品和公共服务做均衡化的发展呢？



  如果一个人在西宁的就业机会和在北京的就业机会差不多，他就没有必要非跑那么远。现在的问题在于大量的用工需求和就业岗位主要都在东部，东部自身劳动力又供给不足，就需要从西部吸纳劳动力过去。如此，西部的劳动力就抽空了，抽空之后西部的公共产品、公共服务供给不上，公共服务和公共产品的提供以及相关的社会功能就无法落实。现在的京津冀协同发展是一件好事，除了长三角、珠三角一体化，是不是还可以考虑东西部之间在财政转移支付之外，在政策方面也能鼓励相关功能向西部的移动？这个一定要从国家层面考虑，需要顶层设计。



  现在二十多个城市去搞积分落户，虽然地方有一定的立法权，但地方法规不能突破上位法、宪法，里面存在割裂性，首先不利于统一大市场的形成，统一的大市场不仅意味着产品可以自由流动，人员也可以自由流动。



  户籍制度改革措施需要定期评估存续价值



  《居住证暂行条例》马上就要实施了，居住证制度是中国户籍制度改革的成果，还是仅仅具有公平意识方面的破冰意义？如何更好地发挥居住证的作用？



  人们的认识是逐步深入的，从制度设计可以看出，先暂住证，然后居住证，最后就是平等的公民身份基础上的权利平等。这个路径，如果还是按照原来那套封闭式的体系谈户籍制度的话，确实是属于户籍制度改革的内容，居住证在这个意义上是一个进步。



  居住证制度可以运行一段时间，但应该在评估基础上设置期限，根据评估情况决定该制度的存续。就像国外有& 日落法&(由立法机关定期检视某特定方案或特定政府机关运作状况，以决定该方案或机关是否继续存在或宣告消亡)一样。所以积分落户、居住证等政策，也应该有这个机制，比如两年或几年一评估，而且评估的时候，不能仅仅评估居住证，还要评估城市功能的疏解情况、资源配置情况，以及公共产品、公共服务提供的情况。



  单就户籍制度谈户籍制度的话，实际上有局限性，必然会陷入到地方性的割裂，陷入到把人作为劳动要素的割裂，而且在社会心理上增加排斥、增加人为的等级划分，这对于整个社会的整合和团结是很不利的。要让民众心理有一个缓冲区间，不能让期望值硬着陆，否则对于政府的政治信用会造成巨大的不良影响。所以居住证制度不是不可以实行，而是要附条件地实行。户籍改革的最终结果是大家身份上统一成为平等的公民，而且可以自由流动。



  实行户籍制的国家并不多，国际上有没有这样的案例和经验？



  户籍制度实际上只是一种便于统计和管理人口的制度。采取户籍制度，中国很早就有了，秦时商鞅就开始搞，到汉代是编户齐民，这只是人口的管理方式。其他国家有没有和我们一样称谓的& 户籍制度&不重要，这并不意味着其他国家就没有对于人口进行统计和管理的其他形式。中国现在是身份证、驾照、户口本，各种证明并行，这其实是把人口的统计和人口的管理搞乱了，所以才会有人户分离的问题。



  过去政府依赖户籍制度的管理是静态的管理，现在人是流动的，如果没有人口大规模的流动，我们的经济也发展不了这么快，所以首先应该从人具有流动性这个现实基础出发，来审视我们现在的制度设计。现在在制度设计当中，有两个不同的思路，一种认为人具有流动性，需要按照流动性去相应地管理；另一种还是为了方便，把人都静态化地管理了，这会让社会陷入停滞状态。



  中国有句话，流水不腐，户枢不蠹，流动的水才有活力。所以户籍制度也好，居住证也好，实际上都是对于人口进行统计和管理的方式。户籍跟福利之间有联系，但不能把福利百分之百跟户籍挂钩，户籍只是一个人在流动过程当中的一个外在的管理的工具。



  社会福利与户籍制度改革亟需同步



 对于打破利益格局，剥离依附在户籍上的福利待遇，基本公共服务均等化、公民权利均等化这个难点，如何有效解决？



  褚松燕：大家为什么诟病户籍制度？因为户籍跟公民的社会权利是粘在一起的。户籍在一定程度上有必要，它起到了统计上的作用，为政府提供公共产品、公共服务做基础数据。福利应该跟着人，人往哪儿走，福利往哪儿走，现在的问题是，人在往哪儿走之前要考虑福利的问题，要平衡福利和就业两者的关系，户籍就成为人为设置的一个起着福利过滤器作用的障碍。



  另一个问题就是我们说的大城市功能的集聚，多种功能叠加，这种叠加也是人为的。可能有人说，东京、纽约也是特大城市，但是问题在于，比如纽约，纽约的功能疏解可以往旁边的新泽西，两地交通、福利相对来说差别不是很大，而且人是可以自由流动的，有人往纽约去，有人从纽约出来，是流动的结果。而且纽约相对来说功能比较单一，只是一个经济中心、金融中心，所以就会形成一个单一性的聚集。因为是金融中心，经济又是金融驱动的，所以纽约人多是正常的。但即便是它的人多，很多在纽约上班的人居住地不在纽约，而在附近的新泽西州。也还有其他的功能可以往外疏解，东京的情况也是一样。



  2013年户籍制度改革，要把户籍的统计功能跟福利功能剥离，这是一个好事。但居住证也好，户籍制度改革也好，如果不能实现统计功能与福利功能的适度分离，还是会对社会整合产生影响。



  现在像社保，全国统筹还不行，只能做到省级层面的统筹，所以依然是一个问题。



  政府的公共能力和社会保障能力还未能与现在的户籍制度改革同步，如果没有同步性，就不好操作，会产生一系列问题。



  所有人都知道资源配置的一个事实，就是现在东西部、城乡间的悬殊差异。简单地让发展比较好的地方扶持弱的地方也比较困难，可能最大的突破口还是要在这些落后的地方进行造血和发展，比如新农村建设、新型城镇化等。



  新农村建设也有困难，这里面涉及到我们说的决策机制。谁决策？政府决策。整个方案的设计，缺少了利益相对方的参与，这个利益相对方就是农民。决策最后是由位于城市中的政府做出的，缺少了农民的参与。因此，决策体系还需要加强利益相关方的参与，使决策者能够在倾听多方意见的基础上审慎决策。