积分落户办法征求意见稿明确，申请人参加北京积分落户应同时符合持有北京市居住证、年龄不超过45周岁、在京连续缴纳社会保险7年及以上、符合本市计划生育政策、无违法犯罪记录5项条件。积分落户指标体系由基础指标和导向指标构成，总积分为各项指标的累计得分。北京市政府将根据年度人口调控情况，每年向社会公布落户分数线。积分落户每年申请一次。

　　在国内的北上广深一线城市中，只有北京市的居住证制度至今仍未正式出台，积分落户的大门更是从未开启。本次北京居住证管理和积分落户办法同时双双发布，是否意味着广大& 北漂&一族殷盼多年的北京户口圆梦可期?跟居住证制度实行较早、较为成熟的上海相比，京沪两地居住证制度和落户政策有何异同?北京地方版落户政策将对城市人口管理产生哪些影响?



　　上海金融和法律研究院研究员聂日明指出，北京市居住证管理办法和积分落户政策，是在去年7月发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》和今年10月国务院通过的《居住证暂行条例(草案)》，两份本轮户籍改革的基础性文件之上制定的。



　　他认为，跟居住证制度的全国先行者——上海相比，京沪两地的政策框架基本一致。但是，从具体细则来看，北京申请居住证的条件和落户标准整体要高于上海。尽管文件的出台，为北京的非户籍常住人口开启了一道& 拿户口&的大门，但由于门槛较高，所能惠及人群十分有限。对于大多数& 北漂&而言，拿到北京户口，依然很难。



　　居住证制度：北京比上海申请门槛高，享受权益少



　　聂日明指出，按照国务院通过的《居住证暂行条例(草案)》，& 符合有稳定就业、稳定住所、连续就读条件之一&就可以办理居住证。



　　上海的实践在早于国务院法制办颁布的草案，所以标准比全国方案要高，要求& 稳定住所&与& 稳定就业、就读&同时具备，还包括要求每年签注。北京方案遵循了国务院法制办的要求，稳定就业、就读或居住三者有其一就可以，但增加了& 申报暂住登记&作为申领居住证的前提条件，而申报暂住登记要求稳定住所。考虑到居住证要积分，稳定就业、缴纳社保也是必须的，所以北京居住证办理条件比上海要难，多了一个暂住证。

北京申请居住证比上海麻烦，但居住证持有人享受福利却没上海多。



　　上海的居住证政策中有明确的条文规定，居住证持有人或其子女可以在上海接受义务教育;而北京方案只笼统的说& 居住证持有人按照国家和本市有关规定，享有相关公共服务和便利&。按此情形来看，北京推出的居住证无助于解决眼下非户籍人口子女入学难等问题。



　　落户政策：上海是& 资格制&，北京是& 选拔制&

居住证制度和落户政策实际上是两个体系，当然二者间有密切关联。



　　他说，实际上，上海只存在& 居住证积分制&和& 居住证转户籍&两个制度，而并不存在所谓& 积分落户制度&。& 通过评估各项指标打分来决定是否能落户，只是针对上海的应届毕业生。&聂日明指出，在上海凡是持有居住证，就可以享受子女在当地接受义务教育等权利。而在居住证基础上的积分，意味着持有人可在居住证赋权的基础之上，根据得分高低，享受到更多的市民权利，如配偶和子女可以在上海参加社保(如未成年子女的医保)、在上海参加高考(高职等院校)。



　　居住证可转户籍这一政策，是上海在全国率先实行。上海居住证持有人只要满足特定条件(稳定就业、居住满七年，中级职称，计划生育，无犯罪等)，就可以& 居转户&，转为户籍人口。& 这是一种‘资格制’，持有居住证后只要满足一定资格，虽然条件也比较苛刻，但落户预期就相对明确。&聂日明表示。



　　北京的积分落户政策则是一种& 选拔制&。聂日明认为，在& 居转户&政策的基本条件上，北京除了上海提出的稳定就业和住所、连续缴税缴社保满七年等条件之外，还额外要求申请人年龄不超过45岁。& 这意味着如果38岁以后进京，基本上积分落户就不可能了。&在社保缴纳年限上，上海是& 累计&，北京是& 连续&，这意味着想要在北京拿户口，中间不能再去其它城市工作。



　　此外，北京积分落户的指标，实行导向指标与基础指标合并打分，并且赋分很高。例如，在基础指标中的教育背景方面，专科(含高职)9分、本科15分、硕士27分、博士39分，不同学历分值差距过大，这意味着专科以下落户的可能性很小。又例如在导向性指标上，积分政策规定在本市连续三年个人所得税的纳税额在10万以上的申请人可加6分。& 年纳税额在10万以上意味着必须是年收入至少要在50万以上的高收入人群才有可能。&他说。

根据北京的积分落户指标和赋分规定，基本上只有高学历、高收入、中青年等社会群体才有望实现落户。& 一个专科学历跟博士学历的人差距有30分，这基本上排除了专科及以下学历的人落户的可能性。&因此，北京的积分落户政策成为一种高层次人才选拔落户机制，很多缺乏指标特征的群体，例如年龄超过限定、学历比较低的，无论连续居住多少年，几乎都难以通过积分落户政策成为户籍人口。



　　居住证和积分落户制成为北京调控人口的工具



　　聂日明认为，自去年7月启动的本轮户籍改革，其初衷在于通过居住证制度实现对非户籍常住人口的& 分期赋权&，即根据非户籍人口在当地的居住年限和对当地所做贡献，分层次享受当地的社会公共服务。



　　但是，北京出台的居住证制度和积分落户政策，设置了较高的申请门槛，在指标赋分方面，调控人口数量和结构的导向性明显，这使得积分落户政策本质上成为北京调控人口的手段和工具。& 这与国务院户籍改革的宗旨精神是背离的。&聂日明指出。



　　他认为，现有京沪的积分落户政策，只希望引进高端劳动力，要求他们拥有名校学历，能进行高科技创业，过于强调学历、稳定就业的权重，政策上排斥废品回收、建材装修、农贸流通等行业从业人员。这事实上会造成城市基本公共服务的价格日益升高，保姆、理发等基础服务的劳动力价格上涨，从而抬高整个城市的生活成本。



　　& 对于那些低学历、低收入的北漂群体来说，根据现在的积分落户政策拿到户口依然很难;对于那些高学历、高收入的精英群体来说，他们也可能为了避免减分影响拿户口而轻易不敢在市区不同区划间更换工作，更不敢离开北京到其它城市工作;而还有很多人恐怕会为了拿分数而拼命去读学位。&聂日明举例，他认为这将阻碍劳动力市场的自由流动，降低资源配置效率。作为中央政府有维护全国市场统一的义务，应当明确地方政府不得制定限制约束人口流动的政策法规，破除地方各自为政、分割劳动力市场的陋习，保障地方性法规不会分割中国统一的劳动力市场。



　　& 就居住证而言，虽然是不必要的政策，但如果仅把它当作过渡政策，在户籍仍未取消的背景下，全国层面用居住证一揽子解决非户籍与户籍人口的基本公共服务均等化，消除户籍与非户籍人口之间的权利鸿沟，促进户籍制度消亡，也不失为次优策略。但北京的方案中，对于居住证持有人的权利一带而过，并没有在条文中明确，大大弱化了居住证应有的功能。& 聂日明指出，& 从政策制定策略上看，《北京市居住证管理办法》首先需要修改第十五、十六条，将接受义务教育、参加社保、租赁公共租赁房、职称评定等多个权利和福利列为居住证持有人应当享受的权利和公共服务。&