居住证能否承载户籍梦
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财新记者：2014年12月4日，国务院法制办公室发布《居住证管理办法（征求意见稿）》，居住证制度将在全国范围推广。在此之前，各地在居住证制度上的尝试积累了怎样的经验？
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郭秀云：在上海，居住证办理比较简单，只要合法稳定居住和合法稳定就业，参加职工社会保险满6个月，或者投靠上海户籍亲属、就读、进修等在本市居住6个月以上，就可以办理。但要想把居住证转为当地户籍很难，每年指标有限，需要排队。2013年以前，居住证分为人才类、就业类、投靠类等，还有临时居住证。其中，人才类居住证享受的公共服务和福利待遇最高，有准市民待遇，临时居住证最低。2013年以后，上海对外不再区分不同类型，但后台管理仍有区别。
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上海已经实行积分管理，积分的构成有基础分、加分、减分。基础分，包括年龄，最高分为30分，年龄越大分数越低；学历加分，本科90分，博士110分，另外还有专业技术和职称加分等，像教授可达140分，缴纳社会保险也可以加分。基本分为120分，达到就能享受准市民待遇，比如子女就有资格在当地参加高考。与之前相比，2013年出台的新管理办法使享受准市民待遇的人数增加了。
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上海居住证的积分制没有和落户直接挂钩，仍需要排队等候落户。此次国务院的户籍改革意见主张积分落户，上海可能会在这方面做些调整。居住证管理办法征求意见稿出台前，有关部门曾在上海调研，意见稿的很多思路和上海、广东的实践基本一致。
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北京在居住证方面的探索相对较晚，2010年曾提出推行居住证制度，但至今未能取得实质性进展，一直处于论证、征求意见阶段。 2012年北京市第十一次党代会将积极推行居住证制度作为5年计划内容，2014年1月，北京市政府工作报告明确& 推行居住证制度&。相关部门的负责人曾表示，实行居住证制度之后，也不会取消工作居住证，会研究二者的衔接。北京目前工作居住证，门槛较高：在符合规定的单位具有2年以上工作经历，并取得学士（含）以上学位或具有中级（含）以上专业技术职称或相当资格、资质的人才，在本市有固定住所，办理需通过其聘用单位向所在区县申请。
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北京居住证制度推进缓慢，可能与其城市定位有一定关系。如果推行，其基本门槛应该与国务院的改革意见相符合，但在具体要求以及福利提供方面，也会考虑自身特点，比如意见规定地方政府应当积极创造条件，使随迁子女在当地参加中考和高考，至于能否参加，主动权仍在地方。北京的居住证与上海会有很多相似之处，但具体要求可能更高一些。
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钟培武：郑州市2013年实行居住证制度，逐步以居住证代替暂住证。此前基本公共服务更侧重缩小农村与城镇之间的差别，随着农村人口迁移，现在更注重城市常住人口的基本公共服务均等化。
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在郑州居住30日以上就可以申领居住证，持有居住证能享受一些服务，包括计划生育检查、传染病防治等，但很多人办居住证是为了在郑州考驾驶证，以及子女享受义务教育。居住证承载的福利是梯度赋予，根据社保缴纳的年份等，工作时间越长，能够享受的福利也越多。有了居住证后，居住一年以上，还可以申请公共租赁住房等。但在社会救济等方面，居住证与当地户籍还有一些差别。
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郑州市的居住证改革学习了深圳和上海，每年会拿出一部分户籍指标分配给常住人口，但并没有特别明晰的积分落户制度。
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财新记者：居住证制度能否承载大城市户籍改革的重任？与户籍改革又是什么关系？
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郭秀云：2014年在国家层面推出居住证制度，是户籍改革的重要步骤。今后户口上附加的福利应该做减法，作为过渡性工具，以居住证为载体的福利应该做加法。最终，整个公共服务和待遇应该以常住人口为标准。这次居住证改革的定调很高——为了促进社会公平正义，地方的居住证管理办法没有提到这一点。
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作为流入地的地方政府，财力有限，能提供哪些福利，提供到什么程度，会有选择性，怎么选择？权利与义务对等是一个原则。福利清单也存在顺序，比如就业是优先保障，以及义务教育、公租房等，最低生活保障等则属于高端福利。权利的享受以履行相应的义务为前提，如缴纳个人所得税等。
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陆益龙：居住证制度的意义之一是对实际居住人口进行信息登记和管理。管理包含服务，但主要还是政府要整体把握流动人口，不让其游离于治理系统之外。如果无法掌握，又怎么谈服务呢？
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按照目前的意见稿，外来人口基本都可以申请居住证，没有太多限制。居住证只是过渡，不能过于强化，如果固化附着于居住证上的各项福利，就违背了户籍改革的初衷，反而强化了户籍的身份差别，又增强了政府管理。
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另一方面，居住证所承载的福利很难法律化，会不断变化，本质就是一些惠民政策，停留在政策层面，地方政府拥有很大的裁量权。逐步消除身份上的不平等，才是户籍制度改革的根本方向。
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财新记者：居住证在实施过程中遇到的问题集中在哪些方面？各城市所处的阶段与实际难点又有哪些不同？
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钟培武：福利均等化要以外部的经济发展为支撑，政策导向现阶段还是很清晰的，一味强调均等化也不现实。在此基础上，应该拿出更多的资金支持市民化。地方政府在推行服务均等化过程中也在逐步放开，没有地方能一步到位，因为财政不可逆，赋予的越多，压力越大。
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积分制实行最早的是上海和广东，准入控制较严。上海等地遇到的一些问题，在河南不是很明显。河南是农业大省，土地问题更为突出，很多农民不愿意为获得郑州户籍而放弃农村户口和土地，如何有效处理土地与落户城市等相关问题，更为现实与重要。
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郭秀云：按照国务院出台的改革意见，强调大城市和特大城市是积分落户，具体如何操作，由各地负责，地方政府有很大的裁量权。目前上海的积分制是人力资源和社会保障局负责，而居住证由公安局承担。广东全省的落户指标是省发改委分配，具体操作部门为公安局、人力资源和社会保障局。此次改革中央层面并没有明晰部门间如何协调。
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广东积分落户实践的一个突出问题是各地的不均衡，广州、深圳申请人数多，落户难，东莞、中山的落户指标多，但申请的人不多，出现一些剩余，供给和需求存在矛盾。广东希望借助落户指标来平衡人口、城市发展等，但实际结果并不理想。
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上海新迁入户籍人口每年有十多万，包括直接落户和居住证转入。2010年上海开始实行由居住证转为当地户口，2010年转入2万多，2011年有8000多人，2012年是1.2万人，2013年不到9000人，所占比例仍然很低。今后直接落户的指标会减少，更鼓励从居住证转为上海市户口，这方面的指标会逐步增加。
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未来的调整方向是加大居住证转为当地户籍的力度。但能够转办成功的，也属于狭义上的人才，对于普通农民工来说，除非特别优秀，否则很难。
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陆益龙：居住证只适合在北上广等特大城市作为一种过渡形式，在其他地方没有太大意义。即使省会城市，也没必要搞积分制，花费大量成本，没任何意义，实际还在强化身份的不平等。
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大城市户籍改革为何步履维艰
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财新记者：户籍改革几十年，经历先前的多次调整，当前大城市户籍改革的难点是什么？为何迟迟难有大的突破？
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郭秀云：中国城市化的路径和国外不同，纽约是移民城市，有来有走，流动性强，但北京、上海等地，户籍人口是存量，固化下来就不愿离开，呈现& 单向流动&。大城市的人为什么不愿离开？因为城市规模越大，户籍附加的利益越多。
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虽然政府一直强调发展小城镇，但并没有完全实现承诺，比如福利待遇、工作机会等，这与财政分配，中央与地方以及部门间的利益博弈有很大关系。1994年前后，公安部门曾草拟户籍改革的方案，其中已经体现2014年国务院户籍改革意见的基本思路，比如在居住地建立户籍等，但征求各部委和地方政府意见时遇到较大阻力。这与分税制改革有一定关系，中央财力越来越强，各地方财力相对弱化，地方财力不平衡日益明显。
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户口上附加福利过多，承载了大量治理功能，最终目标还是应回归人口登记管理。
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陆益龙：很多控制人口的行政措施，都以户口为载体，导致行政干预越多，户籍改革越难，负面效应越明显。实际结果就是人为制造差别和特权。中国的城市存在等级，从低等级城市迁移到高等级城市，民众收入会增加，收入与户口存在一定关系。
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财新记者：户籍与福利挂钩一直饱受诟病，如果将二者剥离，当前能否找到其他载体？是不存在其他载体，还是寻找其他载体的动力不足？
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郭秀云：对政府来说，路径惯性很强。比如廉租房，如果不与户籍绑定，又能根据什么标准呢？另外，虽然有些福利从户籍剥离，但仍可能附加新的福利，以前布票、油票、粮票等与户籍挂钩，这些取消后，又有经济适用房、低保等与户籍挂钩，与户籍改革目标相悖。
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最终应该以常住人口为标准和载体，当地户籍人口能享有的待遇，常住人口也可以享有。美国有社会保障号，类似身份证，无论在哪个州，居住下来交税，登记个人信息，当地就提供相应福利。日本有住民票制度，搬到某一个地方，登记领取住民票，享受当地相应福利。日本没有取消户籍，而是让户籍回归本来的人口登记管理功能。
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财新记者：很多人，包括政府，担心大城市无法吸纳过多人口，承载力是一个无法回避的难点，从各大城市的实际运行看，这一忧虑有无道理？
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郭秀云：承载力本身就是一个很有弹性的变量。上海做过类似研究，目前有2400多万常住人口，增加600万人就一定容不下吗？承载力的背后其实是什么条件下，容纳什么人。上海的承载能力确实存在压力，比如，上海正处于经济转型期，必然面临产业结构调整，低端制造业会被慢慢淘汰，企业没了，但一些人未必会离开，如何安置这批人？但整体来说，承载力不是特别大的问题。
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陆益龙：北京提出控制人口，已经有很长时间。20世纪50年代，罗瑞卿兼任北京市公安局局长时就认为北京已经有200万人口，达到了极限，但现在北京有3000多万人口。承载力要动态看，如果只是二环以内住200万人，肯定会特别拥挤。调整人口是有必要的，但不能说到了极限。
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钟培武：郑州市2003年曾有过一次户籍改革的大胆尝试，也算是一次经验。当时，郑州力争成为中原地区的龙头城市，单独依靠产业积累，可能需要较长过程，所以选择人口准入作为突破点，取消 & 农业户口&、& 暂住户口&、& 小城镇户口&、& 非农业户口&，实行& 一元制&户口管理模式，同时放宽郑州落户标准，凡与郑州市企事业单位签订劳动合同，并交纳社会统筹金的人员，可办理迁郑户口。一组数据显示，自当年8月份户籍改革始至年底，4个月从外地迁往郑州8.9万人，适龄学生多达2.5万。
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然而，人口迅速增加，公共资源吃紧，对社会治安也形成一定压力。2004年8月，郑州不得不暂停落户政策的一部分内容。据政府相关人员介绍，暂停主要是人口突破当时的承载能力，主要体现在义务教育、社会保障、社会治安、医疗资源以及城市交通。后来郑州市逐步探索，慢慢通过居住证等放开义务教育，虽然资源仍然紧张，但并未像2003年那样出现无法控制的局面。所以，关键是如何在现有条件下，合理调控，既保障常住人口的权益，又不出现爆炸式增长。
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财新记者：有学者经过测算认为财政并不是太大问题，中央转移支付加上地方财政就可以应对，但地方政府却几乎全部认为财政存在大缺口。财政问题的核心是什么？
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钟培武：中央对地方市民化的财政转移力度并不大，市民化费用由所在地消化，短期会带来巨大的成本压力。如何消化，主要取决于政策导向以及财政政策调整。市民化成本属于公共财政成本，要与公共财政转型相适应，也就是把钱用到什么地方。
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从现在的趋势看，郑州仍在扩张，主要是地理边界、新城区、基础设施等，比如郑州规划了8条地铁线路，目前只有一条运行，多条线路未建，交通设施也没有达到规划的水平，现在让政府拿出大量资金用于市民化，恐怕不大可能。用于城市建设的财政占比仍会很高，短时间内很难调整到市民化方向。
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关于具体的市民化成本，国家和地方也都有过测算，十八届三中全会提出要完善市民化成本的转移支付，但具体转移多少，怎么转，定量的研究不是很多，而且各地情况不一，还处于摸索阶段。
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仍以郑州为例，城市化最终还是要依托本市财政。有一种说法，郑州在靠一己财力支撑全省的义务教育，因为很多外地人口在郑州接受义务教育，而原来义务教育经费又是按照户籍所在地拨付，专款并没有跟随孩子来到郑州。虽然现在也有一些相应调整，但还没有到位，比如建立电子学籍系统，便于观察学籍流动情况，可为财政流动奠定基础。郑州市也在呼吁，加大省一级的财政支持力度。所以，户籍改革如何与财政改革联动很重要。
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郭秀云：国务院改革意见提到了财力支持等问题，但只是点到为止，如果地方政府接纳外来人口多，中央如何相应增加财政支持，并没有特别明确的规定。居住证管理办法的征求意见稿更为详细一些，比如为外来人口提供服务，要纳入财政预算。中央财政的支持力度是否与接纳的人数成正比，具有决定性作用。
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陆益龙：从财政角度讨论户籍改革，很大程度还是站在户籍框架内思考问题，北京市增加200万户籍人口，中央就相应提供多少财力，本质上还是以附着在户籍上的福利为标准。而公共财政就是要打破类似的地域政治。
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财政问题的根子是地方保护主义。比如上海，很多高科技人才为城市发展做出巨大贡献，完全应该拥有本市户口，而且上海并不存在财力透支问题，但政府不给这些人提供户口，意味着他们的子女很难在当地参加高考，进而上海本地人的入学率就能得到保障，这是为了控制人口吗？其实只是一种地方保护。
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财新记者：教育资源是户籍改革中争议最大的问题之一，比如北京，户籍甚至已经成为限制外地子女入学、高考的& 工具&，且有日趋严格的可能。教育有没有必要与户籍挂钩？此轮改革会带来哪些变化？
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钟培武：郑州市是2009年国家发改委确立的改革试点，全国总共选了4个城市，外来人口获取暂住证（现为居住证），义务教育就一概准入。试点之后，义务教育资源稍微紧张了些，外来人口子女入学数量增长很快，在义务生源中的比例也很高。
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义务教育对于外来人口的吸引力很大，相对于北京、上海而言，郑州吸引外来人口的较大因素之一就是义务教育。在具体做法上，郑州市实行学区制，根据户口登记地，就近入学。持有居住证如果已经购房，也可就近划片入学，如果没有固定住房，会指定学校。
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陆益龙：户籍改革的一个关键问题就是优质教育资源分配。北京、上海等大城市显然更加特殊，因为这里集中了太多的优质教育资源。教育资源仍是计划分配为主，北京的一本升学率高于70%，而其他省市则低很多，这说明北京户口享有& 特权&。上海与北京严格控制户口迁移，很大程度上也是为了保持现有的& 特权&。如果没有现在的高等教育等因素，户口放开，自由迁徙，我认为不会带来太大问题。
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郭秀云：大城市人口调控是否收紧，主要关系到公共服务的门槛和标准。从2004年到2007年，在上海接受义务教育的外来人口子女数量大致维持在35万左右。2008年以后，标准有所松动，2010年增加到41万。而后上海又出台人口管理的新规定，标准再次降低，2012年接近54万，假如门槛逐步调低，人数也会越来越多。相反，如果门槛今后逐步调高，人数就会减少。北京近年在收紧，几万小孩不能在当地入学。
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户籍制度的历史反思
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财新记者：户籍制度从计划经济时代确立以来，经过改革开放三十多年的调整，已经逐步有所松动，如何评价这三十多年的户籍改革？
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郭秀云：户籍改革三十多年来经过多次调整，有的属于大的改变，有的是微调。上世纪70年代末，& 农转非&在指标上是放宽的，属于微调，意味着严格管理的户籍制度出现松动迹象。有一些改革举措在全国范围内产生较大影响力，比如1984年《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》，从户籍改革进程看，具有里程碑意义。
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也有一些改革是配合城市化发展战略。20世纪80年代初就提出，严格控制大城市、合理发展中小城市、积极发展小城镇的基本思路，到目前为止，新型城镇化还是没有脱离这一大的框架。20世纪90年代，为了积极发展小城镇，也有不少改革试点。2001年把小城镇的户籍改革从试点改为全面实施，落户条件主要是有稳定的住所和收入来源，2014年国务院发布的户籍改革意见，也基本延续这一思路。
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陆益龙：户籍改革那么多年，难以推动的根本原因在于制度改革的逻辑存在深层悖论。户籍制度的核心内容是1958年的《中华人民共和国户口登记条例》，从内容上看，比较简单，只是规定登记、迁徙等具体办法，但本质内容是迁徙需要行政审批，公安机关不同意变更或迁徙，民众就不能迁徙，赋予户口管理机关过大的权力。比如，从农业户口转为非农户口，或者从北京海淀区迁到朝阳区，如果没有合法的理由，户口不能随便变更，要经过主管部门同意。这一核心问题不解决，其他问题仍难化解。之所以各种福利能与户口挂钩，基础就在于户口不能随便迁徙。
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所以，中国户籍制度应该从上而下推动改革。1958年的户籍条例已经过时，如果不从法律改起，地方政府只能从自身想法和利益出发，更重要的是，他们会徘徊，不知道方向。只是出台一些指导意见，不按照依法治国思路推进，户籍改革很难再向前有大的推进。过去的改革形式很多，新的措施也不少，但严格来说没有触及根本问题。
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财新记者：30多年来一直在强调户籍改革，一方面小城镇的户籍越来越放松，而另一方面大城市的户籍却日益收紧，未来的城市发展和户籍改革思路，会有哪些新的变化？重点又是什么方向？
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郭秀云：2014年7月国务院出台的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，分类改革仍没有突破以前的基本思路，大城市会严格控制。只是规定更为细化，比如明确中等城市城区人口规模为50万—100万，大城市是100万—500万，500万人以上是特大城市。
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我将当前的大城市户籍政策界定为& 有选择性的排斥&，大城市普遍希望控制人口，但并不是想控制人才，比如上海的人才类居住证能享受准市民待遇，而从业类居住证则无法享受人才类居住证的待遇。从长远看，大城市希望通过公共服务吸引人才不可持续，真正的吸引力是产业优势。伦敦、纽约等大城市，人才的聚集程度都很高，不是靠福利，而是发展机会、收入、氛围等。
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钟培武：中国目前仍处于单向的城市化阶段，即农村流向城市，而不同的城市间又存在很大差别。对于北京、上海等大城市而言，会考虑城市的承载能力，即使放开，也会很谨慎。
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而郑州与北京等有所不同。按照规划，到，郑州市人口将达到1500万，郑州市现在的总人口为900多万，主城区600多万，因此，郑州目前的导向还是以城市化的速度为优先目标。
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陆益龙：控制城市的人口规模属于发展战略，并不意味着要大幅收紧户籍。户籍迁徙涉及人的权益，与人口并不是一回事。北京需要从产业和规划做文章，产业发展的内在要求是资源的均等化，不能贡献是大家的，却把& 好处&只留给当地人。
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财新记者：从现阶段户籍改革难题看，比较稳妥的改革路径应该是什么？
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陆益龙：大城市的户籍制度改革需要有针对性地优先解决一些现实问题，尤其是高考制度改革，从现实困境入手。教育不平等问题解决了，户籍迁移可能也就基本成熟了。大城市出现人口集聚是城市化的一般特点，不可避免，一定不要人为过度干预，需要科学的研究和论证，避免某些领导人拍脑袋决定。
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在中国，户籍问题不会存在太长时间，户口迁移限制本质上是户口迁移的行政审批，随着市场经济发展，放开限制，社会才有活力。在任何国家，尤其是法治国家，保证迁徙自由是很必要的，宪法应该规定迁徙自由。
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